Ba bản Hiến pháp khơi nền móng đổi mới tổ chức chính quyền địa phương

Mô hình cơ bản về chính quyền địa phương hoàn chỉnh

Trước năm 1986, Việt Nam là nước có nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tổ chức nhà nước nói chung và hệ thống chính quyền địa phương nói riêng chịu ảnh hưởng theo hệ thống của mô hình Xô Viết, chủ yếu thực hiện các nhiệm vụ do Trung ương giao xuống.

Từ Đại hội VI của Đảng (12/1986), Đảng ta khởi xướng công cuộc đổi mới toàn diện đất nước. Trong đó, đổi mới quản lý nhà nước là một trong những nội dung quan trọng.

Trong giai đoạn từ năm 1986 đến trước khi có Hiến pháp 1992, việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nước ta thực hiện theo Hiến pháp 1980; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 1983; Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989.

Mô hình cơ bản về chính quyền địa phương hoàn chỉnh bao gồm HĐND và UBND thực hiện trên tất cả các đơn vị hành chính. Các tính chất và mối quan hệ của HĐND và UBND được duy trì ổn định.

Thời điểm này, nhằm quán triệt quan điểm về quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động, các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, năm 1989 đã thể hiện tinh thần này trong tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND.

Quan niệm về làm chủ tập thể được thể hiện rõ rệt trong tổ chức và hoạt động của UBND. Theo đó, UBND làm việc theo chế độ tập thể, mỗi thành viên chịu trách nhiệm về phần công tác của mình trước HĐND, UBND cùng cấp, cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND cấp mình và trước cấp trên.

Vai trò của HĐND được đề cao, thể hiện trong việc thành lập Thường trực HĐND ở cấp tỉnh và cấp huyện; các ban của HĐND được kiện toàn theo hướng xác định rõ các ban hoạt động thường xuyên và chức năng, nhiệm vụ được xác định rõ ràng.

Mối quan hệ giữa HĐND và UBND được giải quyết bằng cách quy định thành lập cơ quan thường trực trong cơ cấu HĐND cấp tỉnh, huyện. Sự hình thành cơ cấu này với mục tiêu khắc phục tình trạng cơ quan hành chính chi phối hoạt động của cơ quan dân cử, bảo đảm tính độc lập của HĐND. Các ban của HĐND được thành lập theo hướng dẫn và chức năng, nhiệm vụ được quy định rõ hơn.

Làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND

Triển khai thực hiện cụ thể hóa chủ trương của Đảng tại Nghị quyết Đại hội VII, ngày 15/4/1992, Quốc hội thông qua bản Hiến pháp mới tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng bộ máy chính quyền địa phương nước ta trong giai đoạn đổi mới.

Trên cơ sở các quy định về chính quyền địa phương trong bản Hiến pháp này, Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 21/6/1994. Tiếp đó, ngày 25/6/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở mỗi cấp.

Về cơ bản, mô hình tổ chức chính quyền địa phương vẫn như quy định của Luật trước đó, tuy nhiên điểm đáng chú ý là các quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương là nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND được quy định cụ thể hơn.

Tiếp tục thực hiện các Nghị quyết Đại hội VIII, IX, trong quá trình thi hành bản Hiến pháp 1992, tình hình thực tế đã đặt ra yêu cầu phải có các sửa đổi cần thiết.

Ngày 25/12/2001, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp 1992, trong đó xác định định hướng quan trọng là xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân và vì dân.

Hiến pháp không có quy định về việc sửa đổi bộ máy chính quyền địa phương nhưng Luật tổ chức HĐND và UBND được Quốc hội thông qua ngày 10/12/2003 đã có các sửa đổi nhất định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phù hợp với điều kiện mới.

Có thể thấy, việc thể chế hóa Cương lĩnh 1991, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) là Hiến pháp đầu tiên khẳng định nhà nước ta là nhà nước pháp quyền XHCN, quy định và làm rõ hơn chế độ Hội đồng và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Về tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương ngày càng được quy định rõ ràng và cụ thể trong luật.

Hiến pháp năm 1992 tuy kế thừa việc phân định đơn vị hành chính các cấp của Hiến pháp năm 1980 nhưng có quy định “mới” đó là: “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”.

Các cơ quan chuyên môn là các cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật, góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở qua đó tạo ra sự đồng bộ, thống nhất trong việc thực thi pháp luật…

Phát huy quyền dân chủ, giám sát của nhân dân

Do nhiều nguyên nhân khác nhau, trước khi ban hành Hiến pháp năm 2013, việc chia, tách, thành lập mới các đơn vị hành chính diễn ra ở hầu hết các địa phương, dẫn đến làm tăng nhiều số lượng đơn vị hành chính các cấp.

Hiến pháp 2013 đã có quy định “mở” về phân định đơn vị hành chính với loại hình “đơn vị hành chính tương đương” thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.

Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định có loại hình đơn vị hành chính thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương; bổ sung mô hình về “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập”, nhằm đáp ứng nhu cầu thực tiễn thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đang đặt ra đối với một số địa phương và giao Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể các nguyên tắc và trình tự, thủ tục và thẩm quyền của việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính các cấp để khắc phục tình trạng chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính trước đó.

Từ năm 2019 đến nay, trong công cuộc đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương, nước ta đạt được nhiều thành tựu rõ nét về tổ chức đơn vị hành chính; mô hình tổ chức của chính quyền địa phương; phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương; cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND.

Trong đó, một trong những thành tựu đáng chú ý là phát huy quyền dân chủ và quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động của chính quyền địa phương.

Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã quy định rõ quyền dân chủ của Nhân dân gồm dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện.

Quyền giám sát của Nhân dân đối với hoạt động của CQĐP được thể hiện thông qua việc yêu cầu các cơ quan nhà nước ở địa phương phải trả lời các kiến nghị của cử tri; thông qua các phương tiện thông tin đại chúng để phản ánh, ý kiến của mình và vai trò giám sát, phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên. Cụ thể hóa hơn nữa quyền giám sát của nhân dân, Quốc hội đã ban hành Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 thay thế Pháp lệnh về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007.

Sự nhất quán và xuyên suốt trong 40 năm đổi mới

Như vậy, có thể thấy về nhận thức lý luận của Đảng đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa qua 40 năm đổi mới đảm bảo tính nhất quán và xuyên suốt.

Trong giai đoạn đầu của thời kỳ đổi mới (từ năm 1986 đến thời điểm Hiến pháp 2013 có hiệu lực) có thể coi đây là giai đoạn chuyển đổi từ vai trò, chức năng của nhà nước chuyên chính vô sản sang nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Do vậy, việc thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương được tiến hành từng bước chắc chắn và có các hoạt động thí điểm nhằm đảm bảo kiện toàn và củng cố HĐND, UBND các cấp.

Kế thừa nhận thức về nhà nước pháp quyền XHCN đã được đề cập rất rõ ràng trong các kỳ Đại hội của Đảng, trong giai đoạn từ khi Hiến pháp 2013 có hiệu lực đến nay, các chủ trương, nghị quyết của Đảng đều tập trung nhấn mạnh tới việc đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị nói chung và chính quyền địa phương nói riêng, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Trên cơ sở đó, việc thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng được tiến hành mạnh mẽ trong việc tổ chức, sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện xã; quy định cụ thể mô hình tổ chức CQĐP; phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương…

* Tài liệu: "Báo cáo chuyên đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam qua 40 năm thực hiện công cuộc đổi mới" tại Hội thảo khoa học “Lịch sử, truyền thống và định hướng phát triển của Bộ Nội vụ giai đoạn 2025-2045”, Kỷ yếu 80 năm lịch sử Bộ Nội vụ.