Bài học không tổ chức HĐND với bối cảnh "không thể không cải cách"

Từ chiến lược cải cách đến khí thế dồn dập

Việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp huyện, quận, phường được triển khai từ năm 2009, nhưng hạt giống của hướng cải cách này đã được ươm mầm từ đầu những năm 2000. Trong khuôn khổ thực hiện Chiến lược cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010, một loạt đánh giá, tổng kết giữa kỳ đã chỉ ra những bất cập của bộ máy chính quyền địa phương, đặc biệt là ở cấp trung gian.

TS Hà Quang Ngọc, khi ấy là phó Viện trưởng Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, hồi tưởng đây là một trong những thời kỳ cải cách sôi nổi nhất mà ông từng trực tiếp tham gia.

"Giai đoạn đó sôi động lắm. Trung ương thành lập nhiều đoàn công tác đi khảo sát tại các địa phương để chuẩn bị cho Đại hội Đảng toàn quốc. Khảo sát để đánh giá tổng quan, để có hướng cải cách bộ máy hành chính một cách phù hợp với bối cảnh mới. Đó là một công cuộc được thực hiện nghiêm túc, sâu rộng", ông nhớ lại.

Những phát hiện thực tiễn từ các địa phương trở thành căn cứ để Bộ Nội vụ hoàn thiện đề án trình Bộ Chính trị. Trong đó, lý lẽ trung tâm là HĐND ở cấp quận, huyện, phường, đặc biệt tại các đô thị lớn, rõ ràng là "tầng nấc quản lý trung gian", ít tạo ra sự khác biệt về chính sách mà còn làm chậm quá trình ra quyết định, làm tăng thêm biên chế bộ máy.

Sau quá trình chuẩn bị công phu, ngày 1/8/2007, Ban Chấp hành Trung ương khóa X ban hành Nghị quyết số 17-NQ/TW, thống nhất chủ trương thí điểm không tổ chức HĐND ở cấp huyện, quận, phường. Chỉ một năm sau, Quốc hội chính thức ban hành Nghị quyết 26/2008/QH12, cho phép thí điểm ở 10 tỉnh, thành phố, kéo dài trong ba năm. Những bước đi lập pháp và hành pháp diễn ra nhanh chóng, trong bối cảnh cán bộ, người dân đều tin rằng "phải làm điều gì đó để tinh gọn bộ máy".

Mô hình chính quyền mới giảm cấp nhưng không giảm giám sát

Theo đề án do Bộ Nội vụ xây dựng, Chính phủ trình Quốc hội lựa chọn 10 địa phương để thực hiện thí điểm, gồm 3 thành phố trực thuộc Trung ương là TPHCM, Đà Nẵng, Hải Phòng và 7 tỉnh đại diện cho các vùng miền như Lào Cai, Vĩnh Phúc, Nam Định, Quảng Trị, Phú Yên, Bà Rịa - Vũng Tàu, Kiên Giang.

Việc lựa chọn được tính toán kỹ lưỡng, nhằm bảo đảm tính đa dạng về địa lý, quy mô dân cư và trình độ phát triển - có cả vùng đồng bằng, trung du, miền núi; có đô thị lớn lẫn khu vực nông thôn.

Hà Nội là địa phương ban đầu được nêu trong các phương án dự kiến sau không được đưa vào danh sách thí điểm chính thức do vừa thực hiện sáp nhập địa giới với tỉnh Hà Tây (1/8/2008). Việc tổ chức, sắp xếp lại toàn bộ bộ máy hành chính sau sáp nhập là một nhiệm vụ phức tạp và cần ưu tiên hơn nên Thủ đô không thuộc diện thí điểm trong giai đoạn 2009-2011.

Tuy vậy, đến năm 2019, Hà Nội được Quốc hội cho phép thực hiện mô hình chính quyền đô thị không tổ chức HĐND phường, kế thừa nhiều bài học từ đợt thí điểm trước đó.

Mô hình chính quyền trong thí điểm được chia theo hai hướng. Trước hết, tại các đô thị lớn chỉ duy trì HĐND thành phố trực thuộc Trung ương; các quận và phường không có HĐND, chỉ còn UBND là cơ quan hành chính. Trong khi đó, ở nông thôn, chính quyền cấp xã vẫn giữ nguyên cả cơ quan dân cử và cơ quan hành chính, còn huyện thì chỉ còn UBND và các cơ quan chuyên môn trực thuộc tỉnh quản lý trực tiếp.

TS Ngọc phân tích, với đặc điểm đô thị hóa nhanh, việc tổ chức 3 cấp HĐND ở thành phố là không cần thiết.

"Đô thị là một thể thống nhất, không thể tách rời. Hệ thống ba cấp HĐND khiến quyết định bị phân tán, cắt khúc, mất tính tổng thể, nhất quán", ông lý giải.

Sau một thời gian thí điểm, Trung ương bố trí nhiều đoàn công tác đến các địa phương để trực tiếp đánh giá. Theo TS Hà Quang Ngọc, đó là bước đi cẩn trọng và chắc chắn. 

Dư âm cải cách từ mô hình "một cấp HĐND"

Đợt thí điểm chính thức bắt đầu từ ngày 1/4/2009, kéo dài trong ba năm. Theo báo cáo tổng kết được Bộ Nội vụ gửi Quốc hội, hoạt động của các quận, huyện, phường không có HĐND diễn ra ổn định, không phát sinh vướng mắc lớn trong quản lý, điều hành. Nhiều địa phương đánh giá cao tính linh hoạt, thông suốt trong chỉ đạo hành chính.

Bên cạnh đó, nhiều thủ tục đầu tư, xây dựng, phê duyệt kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng được rút gọn thời gian. Những nội dung trước đây phải qua ba cấp HĐND phê duyệt thì nay chỉ còn một. Hiệu quả quản trị được cải thiện, nhất là ở các đô thị đang phát triển nhanh như Đà Nẵng.

Báo cáo tổng kết do Chính phủ trình Hội nghị toàn quốc về hoạt động HĐND-UBND (tháng 9/2010) ghi nhận ở 10 địa phương thí điểm, việc không tổ chức HĐND quận, huyện, phường giúp tinh gọn quy trình phê duyệt ngân sách và giảm chi thường xuyên. Bình quân mỗi huyện tiết kiệm 370 triệu đồng, mỗi quận 445 triệu đồng, mỗi phường 95 triệu đồng một năm. Cộng lại, ngân sách Trung ương và địa phương bớt chi khoảng 85 tỷ đồng mỗi năm mà vẫn giữ ổn định quản trị.

Nhóm chuyên gia của Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), trong báo cáo đánh giá vào tháng 5/2011, xác nhận thí điểm "không phát sinh tác động tiêu cực trực tiếp" đối với hiệu lực điều hành. Kết quả chung là giúp nâng nhận thức về nhu cầu xây dựng mô hình hành pháp mới và tạo tiền đề sửa luật chính quyền địa phương. UNDP cũng khuyến nghị tiếp tục thí điểm, mở rộng khảo sát, hoàn thiện Luật Tổ chức Chính quyền địa phương và tận dụng, học tập kinh nghiệm quốc tế một cách có chọn lọc.

Tuy vậy, khi xem xét sửa đổi Hiến pháp 1992 vào cuối nhiệm kỳ 2011, Quốc hội đã quyết định không mở rộng thí điểm mà tạm dừng để đánh giá thêm. Một số ý kiến cho rằng cần có cơ chế giám sát rõ ràng, sâu sát hơn nếu bỏ HĐND cấp dưới, bởi trong bối cảnh tham nhũng, lãng phí là vấn nạn nhức nhối, vai trò phản biện của HĐND không thể xem nhẹ.

Dù vậy, dư âm của thí điểm này không biến mất. Năm 2019, Hà Nội được Quốc hội thông qua mô hình chính quyền đô thị theo Nghị quyết 97, trong đó tiếp tục không tổ chức HĐND ở phường. Từ 1/7/2021, toàn bộ 175 phường nội đô chỉ còn UBND, không còn HĐND, cấp quận vẫn duy trì cơ quan này để đảm bảo tính đại diện của người dân ở một đô thị đặc biệt.

Báo cáo sơ kết năm 2023 của Bộ Nội vụ cho biết, mô hình giúp rút ngắn tối thiểu một phần ba thời gian giải quyết thủ tục hành chính, giảm chồng chéo nhiệm vụ và tạo điều kiện phân quyền sâu hơn cho phường. Thành phố đánh giá bộ máy “tinh gọn, năng động hơn” nhưng vẫn tiếp tục rà soát cơ chế giám sát công dân khi thiếu vắng HĐND cơ sở.

Tại TPHCM, Nghị quyết 131/2020/QH14 bước xa hơn một nấc: kể từ cùng thời điểm 1/7/2021, HĐND bị bãi bỏ ở cả 16 quận và 249 phường, chỉ còn tồn tại tại cấp thành phố và cấp “thành phố Thủ Đức” mới thành lập.

Sau ba năm vận hành, UBND thành phố báo cáo năm 2023 cho thấy những kết quả nổi bật. Hiệu lực quản lý tăng; bộ máy tinh gọn, bớt trùng lặp; cán bộ được chuyên nghiệp hóa; cải cách hành chính tiến bộ; và cơ chế điều hành linh hoạt hơn, đặc biệt trong phân bổ vốn đầu tư công. Dù vậy, giới nghiên cứu lưu ý nhu cầu hoàn thiện khung trách nhiệm giải trình khi quyết sách quận, phường được chuyển thẳng lên cấp thành phố.

Đà Nẵng cũng được trao quyền thí điểm bằng Nghị quyết 119/2020/QH14 và tiếp tục được củng cố bằng Nghị quyết 136/2024/QH15, chính thức hóa mô hình không tổ chức HĐND ở quận, phường từ 1/1/2025. Báo cáo 591/BC-CP (10-2023) cho thấy 98 % kiến nghị của công dân nay được xử lý qua “một cửa” điện tử, thời gian họp hành giảm trên 40 %, và thành phố đang đề xuất cắt thêm 10 % biên chế hành chính giai đoạn 2025-2030.

Như vậy, từ Hà Nội đến TPHCM rồi Đà Nẵng, mô hình “một cấp HĐND” liên tục được điều chỉnh, chứng minh rằng dấu ấn của cuộc thí điểm cách đây 20 năm không hề phai nhạt mà càng lúc càng in đậm trong kiến trúc chính quyền đô thị Việt Nam.

Không thể không cải cách

Cuộc thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường giai đoạn 2009-2011 không phải là một bước đi đơn lẻ mà nằm trong làn sóng cải cách thể chế sâu rộng, trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường gắn liền với tiến trình Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Theo TS Hà Quang Ngọc, thời điểm đó, các điều kiện của WTO không chỉ là những cam kết về thuế quan, hàng rào kỹ thuật hay mở cửa thị trường, mà còn bao gồm yêu cầu cải thiện môi trường thể chế, hành chính công và nâng cao năng lực quản trị quốc gia.

Theo TS Hà Quang Ngọc, việc mạnh dạn thí điểm cắt giảm một cấp cơ quan dân cử ở trung gian cho thấy quyết tâm chính trị lớn trong việc tái thiết bộ máy, để tăng hiệu lực điều hành và phù hợp với chuẩn mực quản trị quốc tế.

Gần hai thập kỷ sau, tình thế cải cách một lần nữa lặp lại. Kể từ năm 2023, khi cả nước thúc đẩy chủ trương sáp nhập đơn vị hành chính cấp huyện, xã trên toàn quốc, bức tranh tinh giản bộ máy tiếp tục được định hình rõ nét hơn, khơi lên cuộc cách mạng thần tốc đang triển khai.

Từ 1/7/2025, mô hình tổ chức chính quyền địa phương chính thức chuyển sang hai cấp, đánh dấu một bước ngoặt về thể chế hành chính chưa từng có kể từ khi tái lập chính quyền thống nhất.

"Nếu không cải cách, Việt Nam sẽ tụt lại. Cải cách bộ máy là xu thế không thể đảo ngược, dù đi nhanh hay chậm, triệt để hay thận trọng", TS Ngọc quả quyết.