(Dân trí) - Nhìn lại 15 năm, khi Quốc hội triển khai thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) huyện, quận, phường, những người trong cuộc vẫn coi đây là một cuộc thử nghiệm thể chế dũng cảm và đáng giá.
Dù kết quả không được nhân rộng, thí điểm này đã để lại nhiều bài học sâu sắc về tinh gọn bộ máy, kiểm soát quyền lực và văn hóa làm chính sách có trách nhiệm.
Nhìn lại giai đoạn thí điểm, TS Nguyễn Sĩ Dũng, nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội cho rằng việc thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường là "một thử nghiệm táo bạo nhưng không liều lĩnh".
"Sự táo bạo nằm ở chỗ chúng ta cắt đi một cấp cơ quan dân cử để kiểm nghiệm tính thông suốt của hành chính. Còn "không liều lĩnh" vì việc thí điểm được chuẩn bị kỹ, xác định rõ mục tiêu là tinh gọn - phân định trách nhiệm - tăng tính chủ động, đồng thời thiết kế cơ chế giám sát thay thế", ông lý giải.
Theo ông, thí điểm khi đó được triển khai có chọn lọc, thời hạn rõ ràng, tổng kết định kỳ, có lộ trình đánh giá giữa kỳ và chỉ số đầu ra để tránh khoảng trống đại diện. Cùng với đó, HĐND cấp trên, Mặt trận Tổ quốc và cơ quan thanh tra/kiểm tra được tăng vai trò trong giám sát.
"Quan trọng nhất là văn hóa làm chính sách: làm - theo dõi - tổng kết nghiêm, điều chỉnh kịp thời", ông Dũng nói. "Chính tinh thần thử nghiệm có trách nhiệm này đã tạo cảm hứng cho tư duy tinh gọn bộ máy về sau".
Còn theo PGS.TS Huỳnh Văn Thới, nguyên Quyền Giám đốc Phân viện Học viện Hành chính Quốc gia tại TPHCM, thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường đã giúp cơ chế điều hành của UBND trở nên chủ động và linh hoạt hơn.
"Trách nhiệm của người đứng đầu được xác lập rõ ràng và trực tiếp hơn. Khi không còn tầng phê duyệt mang tính hình thức, chính quyền địa phương buộc phải vận hành với tinh thần tự chủ trong khuôn khổ pháp luật và chịu trách nhiệm trực tiếp trước cấp trên và trước Nhân dân", ông Thới phân tích.
Từ góc nhìn của quản trị công, chuyên gia cho rằng đây là "biểu hiện sinh động của nguyên tắc phân quyền gắn liền với trách nhiệm giải trình". Điều này góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia, nhất là trong các lĩnh vực gắn với đời sống dân sinh.
Dù hiệu quả từ cuộc thí điểm đã được nhìn thấy rõ, người theo dõi trong suốt quá trình đó cũng không phủ nhận những khoảng trống cơ chế đại diện và giám sát.
Theo TS Nguyễn Sĩ Dũng, ở một số nơi, khoảng cách giữa chính quyền và người dân giãn ra, do thiếu một kênh dân cử trung gian để tiếp nhận phản ánh.
"Hiệu quả của mô hình thí điểm có hai mặt rất đáng suy ngẫm. Một mặt, bộ máy hành chính trở nên tập trung, thông suốt và phản ứng nhanh hơn, nhất là trong xử lý công việc hàng ngày của người dân. Không còn tầng nấc trung gian giúp trách nhiệm rõ ràng hơn, năng suất quản lý được cải thiện.
Nhưng mặt khác, vấn đề khiếm quyết về cơ chế đại diện và giám sát quyền lực bộc lộ rõ. Khoảng cách giữa chính quyền và người dân có lúc giãn ra, kênh phản hồi xã hội yếu đi, năng lực kiểm soát quyền lực hành chính chưa được thay thế tương xứng", ông Dũng khái quát.
Theo nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, bài học lớn nhất là tinh gọn bộ máy chỉ thực sự hiệu quả khi song hành với thiết kế lại cơ chế giám sát và trách nhiệm giải trình.
"Nếu không, cải cách chỉ giúp giảm tầng nấc tổ chức mà chưa thực sự tăng được hiệu lực quản trị", TS Nguyễn Sĩ Dũng khẳng định.
Nhớ lại cả một giai đoạn sục sôi cải cách với các cuộc khảo sát - đề xuất - thí điểm - tổng kết, đánh giá, một nguyên lãnh đạo Ủy ban Pháp luật của Quốc hội khi đó (nay là Ủy ban Pháp luật và Tư pháp) cũng nhìn nhận: "Không phải tự nhiên mà mô hình này được áp dụng gần 10 năm. Một số địa phương sau khi thí điểm xong vẫn tiếp tục vận dụng vì thấy tính ưu việt của mô hình".
Tuy nhiên, ông nhận định, mẫu thí điểm chọn chưa đúng và trúng.
"Nếu quy mô của thí điểm này được nhân rộng hơn, nếu mỗi tỉnh được chọn một vài quận, huyện để thực hiện thí điểm thì kết quả tổng kết sẽ phản ánh thực chất hơn, toàn diện hơn. Khi đó, chúng ta sẽ so sánh được hiệu quả của mô hình này và thuyết phục hơn bằng các số liệu", vị lãnh đạo Ủy ban khi đó nói.
Khi cả nước bước vào cuộc cách mạng tinh gọn bộ máy, bỏ hẳn cấp huyện và tổ chức chính quyền địa phương 2 cấp, nhiều lãnh đạo, chuyên gia, nhà khoa học nhận định, đây là một bước đi đã được chuẩn bị sẵn.
"Tôi cho rằng giai đoạn thí điểm không tổ chức HĐND là bước đi trước để chuẩn bị cho cuộc cách mạng lớn của cả nước hiện tại. Dù quy mô của lần tinh giản này lớn hơn rất nhiều lần nhưng so với cuộc thí điểm 15 năm trước, cả hai có cùng bản chất là chủ trương cắt giảm tầng nấc trung gian để bộ máy nhẹ nhõm, vận hành hiệu quả hơn, phục vụ nhân dân tốt hơn", TS Hà Quang Ngọc, nguyên Phó Viện trưởng Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước (Bộ Nội vụ) phân tích.
Theo TS Nguyễn Sĩ Dũng, thí điểm hơn 10 năm trước không được nhân rộng không phải vì thất bại mà vì điều kiện thể chế khi đó chưa đủ chín.
"Muốn nhân rộng phải có khung pháp lý mới, cơ chế giám sát thay thế đủ mạnh và năng lực hành chính của địa phương tương thích. Khi ba điều kiện ấy chưa đủ độ, việc dừng lại để tiếp tục nghiên cứu hướng thay đổi là hợp lý", ông nêu quan điểm.
Và theo các chuyên gia, cuộc cách mạng tổ chức bộ máy đang diễn ra cho thấy đây chính là thời điểm hội tụ đủ các yêu cầu cần thiết để thực hiện bước đột phá thể chế.
Nguyên lãnh đạo Phân viện Học viện Hành chính Quốc gia tại TPHCM cho rằng, sau thí điểm, bài học mang tính nguyên lý có thể đúc kết là cải cách bộ máy nhà nước không được phép đánh đổi nền tảng dân chủ. Với những gì đã được chứng kiến trong quá trình thí điểm trước đó, ông Thới cho rằng dù có những e dè, lúng túng trong giai đoạn đầu, việc bỏ đi tầng nấc quản lý trung gian hiện nay vẫn đảm bảo bộ máy hoạt động hiệu quả khi nhà nước xác định được rõ ràng thứ người dân cần nhất.
"Không thể đồng nhất việc thiếu HĐND cấp trung gian với suy giảm dân chủ cơ sở. Dân chủ không chỉ được đo bằng sự hiện diện của cơ quan dân cử mà quan trọng hơn là mức độ thể chế hóa tiếng nói của người dân và khả năng lắng nghe, phản hồi một cách thực chất của hệ thống chính quyền.
Thực tế, khi không còn HĐND cấp trung gian, tiếng nói của người dân vẫn được bảo đảm thông qua nhiều cơ chế đa tầng", ông nói.
Đó là cơ chế để HĐND tỉnh, thành phố giám sát trực tiếp hoạt động của UBND cấp dưới. Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội tăng cường giám sát, phản biện và đối thoại công khai. Chính quyền cơ sở chuyển sang mô hình phục vụ, công khai thủ tục, số hóa quy trình và mở rộng kênh phản hồi trực tuyến. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy kiểm soát quyền lực không chỉ dựa vào bộ máy nhà nước, mà còn đến từ giám sát xã hội, báo chí và sự minh bạch thông tin.
Theo TS Nguyễn Sĩ Dũng, kết quả từ cuộc thử nghiệm 15 năm trước là không thể phủ nhận khi mở đường cho hướng tư duy quản trị mới: cải cách bộ máy phải đi cùng với cơ chế kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình.
"Không thể chỉ nói gọn hơn là tốt hơn, mà phải đặt câu hỏi gọn đến đâu, ai chịu trách nhiệm, giám sát bằng cách nào. Nếu không trả lời được những câu hỏi đó, cải cách rất dễ đi vào hình thức", ông Dũng nhấn mạnh.
Theo nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, một trong những bài học quan trọng từ thí điểm đáng giá thời đó là cải cách bộ máy không thể dừng ở mô hình, mà phải đi tới hình thành cơ chế.
"Những địa phương tiếp tục thí điểm cho thấy, nếu có sự phân cấp rõ ràng, định trách nhiệm cá nhân cao và giám sát hiệu quả thì việc tinh gọn hoàn toàn có thể đi đôi với dân chủ", ông cho biết.
Kết quả nghiên cứu "The Impact of Recentralization on Public Services" (Malesky, Nguyễn Việt Cường & Trần Anh, năm 2014, tạm dịch "Tác động của việc tái tập trung hóa đối với các dịch vụ công") cung cấp đánh giá sâu về tác động thực tế của tái tập trung hóa quyền lực ở Việt Nam, dựa trên quan sát và đánh giá từ cuộc thí nghiệm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường thời điểm đó. Thông qua việc bãi bỏ HĐND cấp huyện tại 99 đơn vị hành chính, Chính phủ đã tiến hành một thí điểm tái tập trung có kiểm soát, trong đó quyền ra quyết định về nhân sự, ngân sách và giám sát được chuyển từ cấp huyện lên cấp tỉnh.
Kết quả cho thấy, quá trình này giúp cải thiện rõ rệt chất lượng dịch vụ công ở những lĩnh vực mà trung ương coi trọng, như giao thông, y tế và bưu chính - các mảng vốn đòi hỏi tính điều phối và đầu tư tập trung.
Ngược lại, các dịch vụ gắn với nhu cầu dân sinh trực tiếp (giáo dục, khuyến nông, an sinh cơ sở) lại không có tiến triển tương tự, phản ánh sự mất cân bằng giữa mục tiêu hành chính và lợi ích cộng đồng.
Tác giả lý giải, hiệu quả của tái tập trung không đến từ tăng chi tiêu mà từ việc phá vỡ sự chi phối của tầng lớp tinh hoa địa phương (elite capture), vốn khiến cơ chế dân cử ở cấp huyện vận hành hình thức và kém hiệu quả. Khi chính quyền trở thành đại diện hành chính của tỉnh, các quyết định được thống nhất và ít bị cản trở bởi lợi ích cục bộ.
Bài học quan trọng để lại từ thí điểm là trong bối cảnh bầu cử địa phương chưa thật sự dân chủ và minh bạch, tái tập trung có thể giúp tăng hiệu quả điều hành, song cần đi kèm cơ chế giám sát dọc và minh bạch ngân sách để tránh nguy cơ quyền lực bị tập trung thái quá ở cấp trên.
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp sau hơn 4 tháng triển khai cũng cho thấy nhiều tín hiệu tích cực trong việc đưa quyền lực về gần dân. Tuy vậy, cơ chế phân quyền và nguồn lực ở cơ sở vẫn còn hạn chế.
PGS.TS Trần Quang Diệu, Giám đốc Trung tâm Công nghệ và Chuyển đổi số, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, cho rằng cần “tái tập trung có chọn lọc” ở những lĩnh vực đòi hỏi năng lực kỹ thuật và dữ liệu lớn như quy hoạch, hạ tầng, môi trường, đồng thời phân quyền mạnh mẽ trong những hoạt động gắn với người dân.
Ông nhấn mạnh, mục tiêu cuối cùng là xây dựng một chính quyền hiện đại, năng động và phục vụ, nơi Nhà nước và Nhân dân là một khối thống nhất của niềm tin và trách nhiệm.
Còn theo PGS.TS Huỳnh Văn Thới, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp hiện tại khó có thể nói là hoàn thiện nhất nhưng chắc chắn là một trong những mô hình hợp lý và tiệm cận chuẩn quản trị hiện đại nhất tại Việt Nam từ trước đến nay.
"Nói vậy bởi mô hình dung hòa được các yêu cầu tưởng như mâu thuẫn: phân quyền và tự chủ của chính quyền địa phương với kiểm soát quyền lực và thống nhất của hành chính quốc gia trên toàn lãnh thổ", ông đánh giá.
Từ bài học thí điểm không tổ chức HĐND cấp trung gian đến mô hình chính quyền địa phương hai cấp hiện nay, ông Thới nhận định, Việt Nam đã đi qua một hành trình thể chế đầy bản lĩnh.
"Đó không chỉ là cải cách tổ chức mà còn là đổi mới tư duy quản trị công quyền, đặt nền móng cho mô hình chính quyền hiện đại, năng động và phục vụ người dân tốt hơn. Đó là tinh thần vì dân mà đổi mới, vì hiệu quả mà hành động", PGS.TS Huỳnh Văn Thới đúc kết.
Thiết kế: Huy Phạm
