(Dân trí) - Thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường từng được xem là một "thí nghiệm thể chế" táo bạo, mở đầu cho hành trình tinh gọn bộ máy và xác lập rõ trách nhiệm trong quản trị đô thị.
15 năm trước, Việt Nam từng tiến hành một trong những cuộc cải cách thể chế táo bạo nhất kể từ thời kỳ đổi mới: thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) ở cấp quận, huyện và phường.
Cuộc thí điểm này được triển khai từ năm 2009, theo Nghị quyết 26/2008/QH12, và kéo dài đến hết năm 2015 sau khi Quốc hội hai lần xem xét gia hạn để tổng kết, đánh giá và xây dựng hoàn thiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Thí điểm ban đầu được thực hiện tại 10 tỉnh, thành phố với 99 đơn vị hành chính, và đến nay vẫn được xem là một "thí nghiệm thể chế đặc biệt" trong lịch sử hành chính Việt Nam.
Theo TS Hà Quang Ngọc, người từng là Phó Viện trưởng Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước (Bộ Nội vụ) và tham gia trực tiếp quá trình xây dựng đề án thí điểm, hạt giống của chủ trương giản lược bộ máy chính quyền tại địa phương đã được ươm mầm từ đầu những năm 2000, khi Việt Nam thực hiện Chiến lược cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010. Những chuyến khảo sát khắp các tỉnh thành khi đó cho thấy, bộ máy chính quyền ở cấp trung gian như quận, huyện, phường dần trở thành tầng nấc gây chậm trễ, trùng lặp và tốn kém trong bộ máy.
"Giai đoạn đó sôi nổi lắm. Trung ương thành lập nhiều đoàn công tác đi khảo sát để chuẩn bị cho Đại hội X của Đảng. Ai cũng cảm thấy cần phải làm điều gì đó để bộ máy bớt cồng kềnh, linh hoạt hơn với yêu cầu phát triển", ông Ngọc nhớ lại.
Từ kết quả khảo sát địa phương, Bộ Nội vụ khi đó đã xây dựng Đề án thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường trình Bộ Chính trị. Đề án nêu rõ, ở các đô thị lớn, HĐND cấp trung gian ít tạo ra khác biệt chính sách, trong khi lại làm chậm tiến trình ra quyết định, kéo dài thủ tục và tăng thêm biên chế.
Ngày 1/8/2007, Ban Chấp hành Trung ương khóa X ban hành Nghị quyết 17-NQ/TW, thống nhất chủ trương thí điểm. Năm sau, Quốc hội thông qua Nghị quyết 26/2008/QH12, cho phép triển khai ở 10 tỉnh, thành phố.
"Từ nghị quyết của Đảng đến quyết định của cơ quan lập pháp diễn ra rất nhanh, vì lúc đó ai cũng thấy thôi thúc phải làm điều gì đó để tinh gọn bộ máy", PGS.TS Văn Tất Thu, Thứ trưởng Bộ Nội vụ thời điểm đó, nhớ lại.
Theo ông, mục tiêu của thí điểm không phải là "bỏ" cơ quan dân cử, mà là kiểm chứng mô hình điều hành đô thị linh hoạt hơn, khi mọi quyết định được tập trung vào cấp hành chính, chịu trách nhiệm trực tiếp trước HĐND tỉnh.
Từ khi còn là Viện trưởng Viện Khoa học tổ chức nhà nước, PGS.TS Văn Tất Thu đã dày công nghiên cứu, đặt nền tảng cho việc tái cấu trúc chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn và hiệu quả.
Năm 2008, khi được bổ nhiệm làm Thứ trưởng, ông được giao phụ trách lĩnh vực tổ chức bộ máy, trong đó có nhiệm vụ tham mưu triển khai Nghị quyết 26/2008/QH12 của Quốc hội về việc thí điểm không tổ chức HĐND ở một số cấp chính quyền.
Khi đó, ông dẫn nhiều đoàn khảo sát tại Đà Nẵng, Quảng Trị, TPHCM – những địa phương đầu tiên được chọn làm "phòng thí nghiệm" cho mô hình mới. Đây là một quyết sách lớn, và chúng tôi liên tục báo cáo, không những phải thuyết phục bằng lý thuyết mà còn bằng các số liệu.
"Chúng tôi phải khẳng định rõ được rằng việc giảm tầng nấc trung gian, tăng cường tính chịu trách nhiệm của cơ quan hành chính, đồng thời khẳng định người dân không bị mất quyền làm chủ vì đã có Quốc hội, HĐND cấp tỉnh và Mặt trận Tổ quốc giám sát", ông nói.
Theo thiết kế, thí điểm được chia thành hai hướng: ở đô thị, chỉ duy trì HĐND thành phố trực thuộc Trung ương, còn quận và phường chỉ có Ủy ban nhân dân; ở nông thôn, xã vẫn giữ HĐND, còn huyện chỉ còn cơ quan hành chính trực thuộc tỉnh.
Việc lựa chọn 10 địa phương (gồm TPHCM, Đà Nẵng, Hải Phòng và 7 tỉnh đại diện các vùng) được tính toán kỹ lưỡng để bảo đảm sự đa dạng về điều kiện tự nhiên, quy mô dân cư, trình độ phát triển.
"Đô thị là một thể thống nhất, không thể tách rời. Hệ thống ba cấp HĐND khiến quyết định điều hành bị phân tán, mất tính tổng thể, nhất quán", TS Hà Quang Ngọc giải thích.
Khi triển khai, mô hình cho thấy những kết quả khả quan. Báo cáo của Chính phủ năm 2010 nêu, việc không tổ chức HĐND quận, huyện, phường giúp rút ngắn quy trình phê duyệt ngân sách, giảm chi thường xuyên, tiết kiệm cho ngân sách khoảng 85 tỷ đồng mỗi năm. Các lĩnh vực đầu tư công, xây dựng cơ sở hạ tầng được thông suốt hơn, nhất là ở các đô thị đang tăng trưởng nhanh như Đà Nẵng, nơi tỷ lệ hồ sơ đầu tư được phê duyệt đúng hạn tăng đáng kể.
Nhiều năm gắn bó với Bộ Nội vụ, trực tiếp xây dựng nhiều đề án liên quan đến tổ chức bộ máy, PGS.TS Văn Tất Thu đánh giá đây là một thử nghiệm đặc biệt, hiệu quả.
Năm 2012, sau khi thời gian thí điểm chính thức dừng lại, một nghiên cứu quốc tế đã chỉ ra nhiều điểm thú vị.
GS Edmund Malesky (Đại học Duke), GS Trần Ngọc Anh (Đại học Indiana), và TS Nguyễn Việt Cường (Trường Quốc tế, Đại học Quốc gia Hà Nội) đã thực hiện nghiên cứu "Ảnh hưởng của việc tái tập trung hóa đối với các dịch vụ công cộng", bất ngờ với những kết quả đạt được.
"Việt Nam khi ấy vô tình tạo ra một “phòng thí nghiệm tự nhiên” cho khoa học chính trị. Một thay đổi thể chế có kiểm soát, quy mô lớn, có nhóm thử nghiệm và nhóm đối chứng – điều hiếm thấy ngay cả ở các nền dân chủ phát triển", TS Nguyễn Việt Cường nhớ lại.
Nhóm nghiên cứu đã sử dụng phương pháp difference-in-differences (chênh lệch trong chênh lệch), kết hợp dữ liệu định lượng về chất lượng dịch vụ công với khảo sát công dân do UNDP thực hiện năm 2011, để đánh giá tác động của việc bãi bỏ HĐND huyện đối với hiệu quả quản lý.
"Chúng tôi chia dữ liệu thành hai nhóm. Một nhóm thí điểm: các huyện, quận không còn HĐND sau năm 2009; và nhóm đối chứng là các huyện vẫn duy trì mô hình có HĐND", TS Nguyễn Việt Cường cho biết.
Kết quả khiến chính các tác giả bất ngờ: thí điểm không tổ chức HĐND huyện đã cải thiện đáng kể các lĩnh vực được trung ương ưu tiên, như giao thông, y tế, thông tin liên lạc. Trong khi đó, những dịch vụ dân sinh như giáo dục hay khuyến nông không ảnh hưởng đáng kể.
"Nói cách khác, tái tập trung hóa khiến chính quyền địa phương hoạt động gần hơn với ưu tiên của cấp trung ương. Điều này phản ánh đặc điểm quản trị của Việt Nam, nơi tính thống nhất trong chỉ đạo và mục tiêu phát triển có thể tạo ra hiệu quả nhất định", TS Cường giải thích.
Tìm lời giải cho vấn đề này, nhóm nghiên cứu xem xét ba khả năng: bỏ tầng trách nhiệm giải trình với dân, nâng cao hiệu quả hành chính hoặc do giảm sự chi phối của giới tinh hoa địa phương trong chính sách. Kết luận mang tính suy luận cho thấy khả năng cuối cùng là đáng tin cậy nhất. Khi quyền lực được tập trung lại, mức độ tham nhũng của giới tinh hoa tại các huyện thí điểm giảm.
"Đó là điều mà nhiều người không ngờ tới. Hóa ra, trong bối cảnh mà cơ chế giám sát của HĐND chưa thực sự phát huy, việc tái tập trung lại giúp nâng cao hiệu quả quản trị. Nhưng nó cũng đặt ra một câu hỏi khác: làm sao để hiệu quả không đi kèm với sự xa cách của người dân khỏi quá trình ra quyết định", ông Cường nói.
Sau khi kết thúc thí điểm, Quốc hội quyết định không mở rộng mô hình trên phạm vi toàn quốc, mà giữ lại để đánh giá thêm. Tuy nhiên, dư âm của cuộc thử nghiệm ấy đã khơi lên cảm hứng, định hướng cho một cuộc cải cách toàn diện bộ máy nhà nước.
Năm 2019, Quốc hội thông qua Nghị quyết 97/2019/QH14 về mô hình chính quyền đô thị Hà Nội, cho phép không tổ chức HĐND phường, là bước kế thừa đầu tiên, trực tiếp từ bài học thí điểm thể chế ban đầu.
Từ năm 2021, TPHCM và Đà Nẵng cũng áp dụng mô hình tương tự. Báo cáo của Bộ Nội vụ năm 2023 cho thấy, các địa phương này rút ngắn 30-40% thời gian giải quyết thủ tục, đồng thời giảm chồng chéo và tăng trách nhiệm giải trình.
"Nếu không cải cách thì chúng ta sẽ tụt lại. Cải cách bộ máy là xu thế không thể đảo ngược, dù đi nhanh hay chậm, triệt để hay thận trọng", TS Hà Quang Ngọc nhận định. Ông xem giai đoạn 2009-2011 là "bước khởi đầu quan trọng cho hành trình hai cấp chính quyền ở địa phương" mà Việt Nam áp dụng từ 1/7/2025.
Còn với PGS.TS Văn Tất Thu, người đã theo dõi cuộc cải cách từ bên trong, thành công lớn nhất của thí điểm 15 năm trước chính là tạo ra nhận thức mới về quản trị đô thị. "Hiệu quả của chính quyền không nằm ở số lượng cấp quản lý hay cơ quan, mà ở sự rõ ràng về thẩm quyền và trách nhiệm", ông viết trong một bài tổng kết.
Quả thật 15 năm sau, tinh thần cải cách ấy vẫn vang vọng trong cuộc cách mạng về tổ chức, sắp xếp đơn vị hành chính, tinh gọn bộ máy để cả nước chuyển đổi sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Câu hỏi "nên phân quyền đến đâu, tập trung thế nào, và ai giám sát ai" đã có thể trả lời minh triết nhưng di sản của cuộc thí điểm năm nào đã để lại cho Việt Nam một bài học quý: mọi cải cách thể chế đều cần được thử nghiệm, đánh giá và can đảm điều chỉnh.
"Điều quan trọng không hẳn nằm ở con số bao nhiêu cấp chính quyền mà là hệ thống ấy có phục vụ được người dân hay không. Kết quả nghiên cứu không nhằm khẳng định mô hình tập trung hay phân quyền nào tốt hơn mà cho thấy điều quan trọng là thiết kế thể chế phải dung hòa giữa hiệu quả quản trị và trách nhiệm giải trình với người dân", các chuyên gia đúc kết.
