Tự chủ đại học: 8 nguyên nhân chưa thể dỡ bỏ "cái áo" cơ chế chủ quản

Trong bài viết: "Mối quan hệ giữa cơ quan chủ quản và trường đại học", GS.TS Trần Đức Viên, Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã đưa ra 8 nguyên nhân về việc cơ quan chủ quản và trường đại học chưa muốn "buông" nhau.

Bài 1: Vì sao cơ quan chủ quản và trường đại học chưa muốn "buông" nhau? 

Đậm chất xin - cho

Về nguyên nhân thứ nhất, theo GS.TS Trần Đức Viên, có lẽ do đã thấy trước các khó khăn và cản trở của cơ chế chủ quản với tự chủ đại học (TCĐH), nên trong Nghị quyết 14 năm 2005 của Chính phủ về đổi mới GDĐH đã có chủ trương "xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản, xây dựng cơ chế đại diện sở hữu nhà nước đối với các CSGD ĐH công lập".

Tuy nhiên, cho đến nay, hai lĩnh vực quyết định quan trọng nhất trong hoạt động, là tài chính và nhân sự chủ chốt của trường ĐH trực thuộc, phần lớn vẫn nằm trong tay bộ chủ quản.

Cụ thể là kinh phí hàng năm cho các trường ĐH do bộ chủ quản phân phối theo cơ chế cấp phát còn đậm chất xin-cho, các nhân sự quan trọng nhất của trường ĐH, trong đó có hiệu trưởng, hiệu phó do bộ chủ quản và Đảng ủy Khối duyệt quy hoạch, "phê chuẩn kết quả bầu",  "phê chuẩn kết quả miễn nhiệm", về bản chất thì vẫn là bổ nhiệm và miễn nhiệm, tuy từ ngữ thì đã "tự chủ" hơn.

Bộ chủ quản vẫn có cơ chế kiểm soát trường trực thuộc về nhiều mặt và trường trực thuộc phải có trách nhiệm báo cáo việc thực hiện các hoạt động với bộ chủ quản. Trường ĐH, trên thực tế, không có quyền tự quyết định thực sự đối với nhiều vấn đề thuộc về CSGD theo luật định.

Như một quán tính có từ thời bao cấp, nếu cơ quan chủ quản vẫn "vô tư" can thiệp vào việc tác nghiệp thường ngày của nhà trường, điều đó sẽ hạn chế sự sáng tạo của CSGD, tạo ra sự ỷ lại vào cấp trên, sinh ra sự trì trệ của cả hệ thống. Điều đó tất yếu cản trở sự phát triển của cả hệ thống khi thị trường đã trở thành yếu tố thứ ba có tác động trực tiếp và mạnh mẽ vào mối quan hệ giữa chính phủ và trường ĐH.

Câu hỏi đặt ra cho người 'thiết kế' hệ thống cần phải trả lời trong khung pháp lý là, cơ quan chủ quản đóng vai trò gì, có trách nhiệm gì đối với trường ĐH trực thuộc?

Mấu chốt của các 'xung đột' có thể là, CQCQ muốn duy trì cơ chế chủ quản lâu dài do muốn có nhiều quyền điều hành hơn trong khi đơn vị trực thuộc lại muốn tìm kiếm khoảng trời tự do rộng mở hơn, điều đó không chỉ có ở VN, mà còn xuất hiện trên qui mô toàn cầu.

Ở đây, rất cần vai trò của nhà nước trong việc điều chỉnh độ rộng hẹp của cái 'hành lang quyền lực' như thế nào giữa cơ quan chủ quản và các trường ĐH tự chủ, theo hướng xem xét phân quyền và giao quyền ngày một nhiều hơn cho CSGD và đứng ra bảo vệ các quyền chính đáng của họ.

Khái niệm tự chủ đại học đã bị "đánh tráo"

Nguyên nhân thứ 2, GS Trần Đức Viên cho rằng, do quan niệm về Tự chủ đại học (TCĐH) khi tiến hành thiết kế và xây dựng mô hình TCĐH không đồng nhất, còn có nhiều cách hiểu khác nhau giữa cơ quan quản lý nhà nước với các CSGD, giữa cơ quan quản lý với nhau, và chính giữa các CSGD với nhau; nên đã có một thời gian dài, người ta tin là TCĐH đồng nghĩa với việc nhà nước cắt chi thường xuyên và giảm kinh phí đầu tư.

TCĐH ở Việt Nam đồng nghĩa với việc đánh đổi giữa 'hy sinh' kinh phí cấp phát để lấy quyền tự quyết trên một vài lĩnh vực nào đó do nhà nước giao, tự chủ 'có điều kiện ràng buộc' với nhiều tiêu chí về mức độ tự túc tài chính, đảm bảo chất lượng, nhân sự, vv... giữa cơ quan quản lý có thẩm quyền với trường công.

Nếu 'thiết kế' tự chủ với quan điểm như vậy thì tự chủ ĐH của VN có những khác biệt về bản chất với TCĐH ở các nước phát triển - mô hình mà chúng ta đang hướng tới.

Nếu hiểu như vậy, khái niệm ĐH tự chủ (autonomous university) đã bị 'đánh tráo' thành ĐH tự lo, ĐH tự túc (self - sufficient university); trên thực tế, trong giai đoạn 'thí điểm', người ta đã lấy tiêu chí tự túc về kinh phí chi thường xuyên và chi đầu tư thành tiêu chí hàng đầu để quyết định việc (nhà nước) có giao quyền tự chủ cho các CSGD hay không và giao đến mức nào.

Tự chủ khác về bản chất với tự lo, tự túc; trên thế giới, khi giao quyền tự chủ cho ĐH thì nhà nước chỉ thay đổi cách đầu tư: thay vì đầu tư theo dòng kinh phí-hạng mục (line-items) sang đầu tư một khoản kinh phí (block grants) dựa trên kết quả 'đầu ra cơ bản' (Key Performence Indicators - KPIs) của CSGD do CSGD cam kết với xã hội hoặc do nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ. Nhà trường được quyền linh động sử dụng nguồn kinh phí đó một cách hiệu quả nhất.

Về bản chất, TCĐH là hướng đến tự do học thuật; tự chủ về tài chính, nhân sự hay tự chủ gì đi nữa thì cũng chỉ nhằm hỗ trợ cho tự do học thuật, tự do trong đổi mới sáng tạo, để các trường ĐH kiến tạo nên các giá trị mới, thúc đấy tiến bộ xã hội.

Nếu so với tự chủ ĐH ở các nước phát triển, bối cảnh GDĐH ở VN hoàn toàn khác: Tự chủ ở Âu - Mỹ xuất hiện khi tự do học thuật đã tồn tại từ rất lâu trong môi trường GDĐH; còn ở Mỹ, tự do học thuật của các trường ĐH là quyền đương nhiên. Trong khi đó, khi bàn đến tự chủ cho các trường ĐH ở VN, người ta hầu như chỉ nói đến tự chủ tài chính vì thế, tự do học thuật vẫn còn là một khái niệm xa lạ, ít khi được nhắc đến.

Cần lưu ý là, nếu tự do học thuật không được đảm bảo, GDĐH khó có thể hoàn thành được sứ mệnh của mình. Tự chủ, kể cả toàn diện, không nghiễm nhiên dẫn đến hay bảo đảm cho tự do học thuật, mặc dù đó là cơ chế cho phép thực thi tự do học thuật. Vì vậy, tự chủ mà thiếu vắng tự do học thuật sớm muộn cũng bộc lộ hạn chế trong quá trình phát triển của ĐH, vì tự do học thuật chính là hồn cốt của TCĐH, của GDĐH.

Lý do biến Hội đồng trường chỉ là hình thức

Nguyên nhân thứ ba, theo GS Trần Đức Viên, nhìn một cách khái quát, mô hình quản trị ĐH theo Luật 34 của Việt Nam không khác gì nhiều so với mô hình quản trị ĐH của các nước có hệ thống GDĐH phát triển (châu Âu, Mỹ, Úc…). Bên trong CSGD cũng có đủ các yếu tố, cấu trúc tương tự như mô hình quản trị cấp trường của nước ngoài với ba tổ chức quản trị và quản lý: HĐT, Ban Giám hiệu, và Hội đồng Khoa học, trong đó HĐT ở vị trí cao nhất.

Đồng thời, như tất cả các thể chế dân chủ khác, nó còn bao gồm các ban tư vấn, các tổ chức đoàn, hội cho các giai tầng khác nhau trong 'xã hội' nhà trường.

Bên ngoài, CSGD phải báo cáo với nhà nước, cụ thể HĐT có trách nhiệm giải trình với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Tất nhiên là, ở các nước tiên tiến, việc kiểm soát chất lượng và trách nhiệm giải trình thường được thực hiện thông qua một tổ chức trung gian, đệm, nhưng đầy quyền lực, như cơ quan đảm bảo chất lượng hay tổ chức kiểm định chất lượng độc lập; xã hội giám sát qua hệ thống báo chí và các kênh hội, đoàn khác.

Tuy nhiên trên thực tế, Hội đồng trường (HĐT) dường như không thể hoạt động như vậy, mặc dù đã có rất nhiều nỗ lực điều chỉnh các quy định liên quan từ Luật Giáo dục 2005, tới Luật GDĐH 2012 và Luật sửa đổi 2018.

Thực tế là, khác với mô hình ĐH phương Tây, ở VN, HĐT chưa phải là tổ chức thực sự quản trị nhà trường, chưa phải là thiết chế có quyền lực cao nhất.

Theo Quy chế tổ chức và hoạt động của nhiều trường ĐH, tổ chức Đảng trong nhà trường lãnh đạo nhà trường và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật", là một tổ chức bình đẳng và bình quyền với các tổ chức chính trị, đoàn thể, xã hội khác trong CSGD.

Trên văn bản qui phạm pháp luật, về cơ cấu tổ chức của CSGD, Luật số 34 không có một nội dung nào liên quan đến tổ chức đảng trong nhà trường. Trên thực tế, phần lớn các vị trí lãnh đạo và quản lý chủ chốt của CSGD đều là đảng viên, họ có trách nhiệm tuân thủ Điều lệ đảng, chỉ thị, nghị quyết của cấp ủy cơ sở và cấp ủy cấp trên.

Đến đây chúng ta có thể thấy, về chức năng quản trị, hai tổ chức HĐT và cấp ủy mang bóng dáng của nhau trong trường ĐH; không được phân định chức năng, nhiệm vụ, vị trí và vai trò rõ ràng, dẫn đến những lúng túng khi triển khai, thực thi Luật trên thực tế.

Đây có thể là kẽ hở cho những hành xử đang gây tranh cãi về những can thiệp của CQCQ đối với tự chủ ĐH, chẳng hạn cơ quan chủ quản có thể dựa vào tổ chức đảng để kiềm chế quyền tự chủ của CSGD, can thiệp trực tiếp vào hoạt động bình thường theo Luật định của trường ĐH (Ngọc Quyên, 2019).

Với thực tế hiện nay, quản trị trong CSGD nghe như là có ba cấp: Đảng ủy giám sát HĐT, HĐT giám sát BGH, và như vậy, đảng ủy là tổ chức chịu trách nhiệm cao nhất về trách nhiệm giải trình với các cơ quan chức năng và xã hội, chứ không phải HĐT hay BGH; BGH là tổ chức quản lý, vận hành nhà trường và phải báo cáo với HĐT; HĐT có trách nhiệm giám sát BGH và báo cáo đảng ủy và báo cáo với cơ quan quản lý có thẩm quyền.

Với mô hình như vậy, phạm vi quản lý, quản trị của các tổ chức này không phân chia theo lĩnh vực mà dường như mỗi cấp đều quản lý, quản trị, lãnh đạo 'toàn diện' cả.

Điều này không đúng với thực tế ở VN, đó là đảng luôn là tổ chức lãnh đạo tuyệt đối và toàn diện các hoạt động của một cơ quan, một tổ chức; điều đó, vô hình trung, đã góp phần vào việc biến HĐT thành một tổ chức chỉ mang tính hình thức.

Vậy có lựa chọn nào khác để có thể góp phần đưa Luật vào cuộc sống? Một lựa chọn có thể là: với tư cách tổ chức chính trị, đảng ủy lãnh đạo, ra quyết nghị về đường lối phát triển, hệ tư tưởng, sứ mệnh của trường ĐH, phù hợp với đặc thù của môi trường học thuật; trong khi, là một tổ chức cấu thành từ nhiều bên liên quan, HĐT chịu trách nhiệm về chất lượng chuyên môn, hiệu quả và hiệu suất hoạt động.

Để thực hiện nhiệm vụ, HĐT cần được trao quyền quyết định thật sự về nhân sự, tài chính, chủ trương đầu tư, NCKH và đào tạo, hợp tác quốc tế, qua đó chịu trách nhiệm với CQQLCTQ thông qua cơ chế kiểm định, đồng thời giám sát BGH về các hoạt động này.

Việc quản lý, giám sát, xử lý của hai tổ chức này sẽ được phân luồng, theo đó nếu hiệu trưởng có sai phạm trong phạm vi giám sát của HĐT như nhân sự, tài chính, đảm bảo chất lượng, ảnh hưởng tới hiệu quả và hiệu suất hoạt động của nhà trường, thì HĐT 'xử lý, và đảng ủy không can thiệp; Tương tự, nếu HT có sai phạm về tư tưởng, đường lối, chủ trương chính trị thì việc 'xử lý' HT là trách nhiệm của đảng ủy.

Một phương án nữa là HĐT là tổ chức mang tính biểu tượng. Sở dĩ HĐT có thể chỉ mang ý nghĩa biểu tượng là vì không có thực quyền nhưng lại là tổ chức được pháp luật quy định chịu trách nhiệm giải trình.

Phương án này chắc chắn đưa đến sự thất bại của thiết chế quản trị cấp hệ thống; vì khi đó thực quyền sẽ nằm trong tay đảng ủy và ban giám hiệu. Nếu Bí thư kiêm HT thì tập trung quyền lực và vô hiệu hóa cơ chế giám sát nội bộ, nhưng tự chủ cũng có thể được đẩy lên mức cao hơn. Đây có thể dẫn tới 'lỗi thiết kế': 'tự chủ cao thiếu giám sát'.

Lỗ hổng này vừa rủi ro cho nhân sự kiêm nhiệm cả hai vị trí vì nó có thể bị lợi dụng trước những sức ép từ bên ngoài nhà trường hoặc từ cơ quan chủ quản, vừa rủi ro cho những bên thụ hưởng trực tiếp như người học, phụ huynh, các đối tác của CSGD, vừa rủi ro cho chính cơ chế tự chủ vì nó có thể bị can thiệp bất cứ lúc nào. Còn nếu hiệu trưởng không kiêm nhiệm bí thư thì tự chủ là trong khuôn khổ chính trị, tổ chức đảng cho phép đến đâu, hiệu trưởng được tự chủ đến đó (Uyên Nguyễn, 2020).

Về nguyên nhân thứ tư, theo GS Trần Đức Viên đó là phân bổ nguồn lực chưa dựa trên đánh giá kết quả đầu ra. Tiếc rằng, hiện nay có nhiều 'chế độ' phân bổ nguồn lực, với nhiều khác biệt giữa trường trung ương, trường tỉnh, trường vùng, trường quốc gia, trường ngành, trường quốc tế, trường có yếu tố nước ngoài, trường công lập, trường dân lập… Điều đó gây nên sự bất bình đẳng trong đầu tư và cơ hội tiếp cận các nguồn lực, tạo môi trường cạnh tranh thiếu minh bạch và không công bằng, làm giảm động lực nâng cao chất lượng đại học trong 'một bộ phận không nhỏ' các trường đại học.

Nguyên nhân thứ năm là cơ chế định hướng thị trường chưa được làm rõ. Một trong các điểm mấu chốt cần làm rõ là xác định GDĐH công lập có phải là dịch vụ công có sự bao cấp của nhà nước hay là kinh doanh, hay là cả hai, và nếu vậy thì tại sao lại như thế? CSGD có phải là đơn vị kinh doanh hay tổ chức phi lợi nhuận? và tổ chức cấp tài chính (nếu có) cho trường ĐH có phải là nhà đầu tư?,...

Hệ thống pháp luật vừa chưa đồng bộ vừa không đủ rõ ràng

Về nguyên nhân thứ sáu, GS Trần Đức Viên cho rằng, TCĐH có thực sự đi vào cuộc sống hay không phụ thuộc rất nhiều vào các bộ Luật và hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành phải luôn đồng hành cùng nhau, bổ trợ và hỗ trợ nhau, tạo nên niềm tin và sức mạnh cho TCĐH.

Thực tế là, Luật GDĐH không 'đủ mạnh' đến mức có thể điều chỉnh được các hoạt động của trường ĐH; có nhiều bộ Luật khác và các chỉ thị của đảng chi phối hoạt động của nhà trường.

Ví dụ, về công tác nhân sự, các trường nhất nhất phải tuân thủ Quy định 105-QĐ/TW của BCHTW dù các trường không thuộc phạm vi điều chỉnh của Quy định này, nên trên thực tế, trường tự chủ gần như không có gì là tự chủ về nhân sự chủ chốt của đơn vị mình.

Sự không đồng bộ về luật, đã tạo nên khung pháp lý khập khễnh, khiến cho các CSGD vấp phải không ít bất cập, vướng mắc có liên quan tới các luật và quy định khác; chẳng hạn, Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức sẽ gây cản trở cho các trường trong việc thực hiện tự chủ theo quy định tự chủ về nhân sự của Luật GDĐH số 34.

Ngoài ra các điều khoản khác về tự chủ của các trường ĐH công lập cũng đều có 'xung đột' nhất định với Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật đất đai, vv...

Nếu những vướng mắc này không được các bộ và cơ quan liên quan phối hợp tháo gỡ, tự chủ ĐH sẽ chỉ là hình thức, sẽ vẫn là tự chủ trên giấy và trói buộc trên thực tế.

CSGD phải đối mặt với nhiều mối quan hệ chằng chịt về mặt hành chính, phải xử lý các vấn đề tài chính, nhân sự, tài sản, các hoạt động đào tạo, NCKH, thi đua khen thưởng của nhà trường với nhiều 'đầu mối' khác nhau, gồm các cơ quan chủ quản, cơ quan quản lý nhà nước về con người, cơ quan quản lý nhà nước về đào tạo, cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư, cơ quan quản lý nhà nước về khoa học & công nghệ, … nếu không muốn quá trình vận hành của họ bị tắc ở một khâu nào đó.

Phân chia quyền lực không rõ ràng

Vấn đề thứ 8, theo GS Trần Đức Viên, TCĐH không hoàn toàn chỉ là vấn đề về mô hình và cơ chế, bản chất của tự chủ là việc nhà nước phân quyền, giao thêm quyền (decentralization) cho CSGD nhưng CSGD có trách nhiệm giải trình về các hoạt động và kết quả hoạt động của họ. Nên, giải quyết vấn đề tự chủ thực chất cũng là giải quyết vấn đề phân chia quyền lực trong nội bộ trường và giữa nhà trường với các cơ quan quản lý có thẩm quyền một cách tường minh và khoa học.

Cấp trên thường không muốn trao thêm quyết tự chủ cho cấp dưới có thể là vì không muốn giảm quyền hành trực tiếp của mình; cấp dưới thường muốn giảm sự lệ thuộc vào cấp trên nên muốn được cấp trên giao thêm quyền tự chủ.

Như vậy, nhà nước (người giao quyền) cần phải tuyên bố rõ ràng về việc: ai ra quyết định đối với các hoạt động của nhà trường, ai cho họ cái quyền này, ở lĩnh vực nào, về việc gì, đến mức độ nào, và ai có thể đảm bảo cho CSGD một hành lang pháp lý an toàn để tự chủ; tất cả cần phải được văn bản hóa dưới các thể thức khác nhau theo qui định (luật, nghị định, thông tư, hướng dẫn, v.v…).

Hiện nay thì còn khá mù mờ, không thật rõ ràng về quyền và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, của các địa phương nơi CSGD đóng trụ sở… để biến các quyền tự chủ của CSGD thành sức mạnh vật chất trên thực tế.

Về nguyên nhân thứ 8, GS Trần Đức Viên cho rằng, tự chủ đại học, mấu chốt là mô hình quản lý mới với sự xuất hiện của HĐT, một tổ chức quản trị, đại diện quyền sở hữu của nhà trường, của các đối tác ngoài xã hội, thực tế sẽ tạo sự 'dịch chuyển quyền lực', chỉ khi có quyết tâm chính trị mạnh mẽ của lãnh đạo cấp cao mới mong thực hiện được.

Hầu hết hiệu trưởng các trường chưa thực sự sẵn sàng đón nhận thiết chế HĐT, nên HĐT không thể mạnh, và khi HĐT chưa đủ mạnh thì nhà trường không thể thoát ra khỏi cơ chế chủ quản.

Theo các qui định hiện hành, quyền lực của hiệu trưởng các trường ĐH Việt Nam vẫn là 'to nhất' so với các nước trên thế giới. Thiết chế HĐT bị vô hiệu hóa ngay từ khi sinh ra. Bên cạnh đó, tâm lý cầu an thụ động cũng là một trở ngại lớn trong quá trình đổi mới GDĐH nói chung, tiến trình tự chủ ĐH nói riêng.

Giữa một rừng các văn bản qui phạm pháp luật vừa chưa đồng bộ, vừa chưa rõ ràng, sai đúng chỉ trong gang tấc, "qua đúng nay sai ngày mai lại đúng" nên nhiều ngại bứt phá chọn phương án an toàn nhất cho họ: "Giữ cơ chế bộ chủ quản".

Vì thế, trên thực tế, không ít hiệu trưởng trường ĐH tự chủ chưa thực sự sẵn sàng trao quyền cho HĐT, nên việc thành lập HĐT còn mang tính đối phó, chiếu lệ.

Bài 3: Giải pháp xóa bỏ cơ quan chủ quản để đại học được tự chủ đúng nghĩa