Tự chủ đại học: Bất cập chồng chéo trong quy định pháp luật về nhân sự

Trong bài viết: "Một số bất cập trong xây dựng cơ chế chính sách để đáp ứng quyền tự chủ về quản lý nhân sự của trường đại học thành viên thuộc đại học vùng ở Việt Nam", tác giả Trương Tuấn Linh và Nguyễn Phương Thảo, Trường Đại học Công nghệ Thông tin và Truyền thông, Đại học Thái Nguyên đã có chỉ ra những bất cập vướng mắc giữa các luật và các quy định trong khung pháp lý hiện hành.

Sự chồng chéo trong quy định của pháp luật

   Theo ý kiến của nhiều nhà nghiên cứu, khi các bộ luật cũng như những văn bản hướng dẫn về tự chủ ra đời, giới lãnh đạo, quản lý trong các trường tỏ ra khá thận trọng và dè dặt, thậm chí hoài nghi về về tính khả thi của luật.

Khi phân tích các quy định mới về tự chủ trong Luật Giáo dục đại học sửa đổi và các văn bản pháp quy liên quan, không khó để nhận thấy bất cập và sự vướng mắc giữa các luật và các quy định trong khung pháp lý hiện hành.

Ví dụ, theo Khoản 4, Điều 32 Luât Giáo dục đại học tại Văn bản hợp nhất số 42/VBHN-VPQH ngày 10/12/2018 cũng như tại Khoản 2, Điều 13 Nghị định  99/2019/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học quy định rõ "Cơ sở giáo dục đại học công lập thực hiện quyền tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự theo quy định của Luật giáo dục đại học, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục đại học và các quy định hiện hành về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập; về số lượng người làm việc và vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập, có quyền tự chủ về tổ chức, bộ máy và nhân sự để thực hiện nhiệm vụ chuyên môn nhưng không được làm tăng số lượng người làm việc hưởng lương, mức lương (bao gồm cả lương và phụ cấp) từ quỹ lương do ngân sách nhà nước cấp…" và "… Các cơ sở giáo dục đại học phải ban hành, tổ chức thực hiện quy định nội bộ về tổ chức bộ máy và nhân sự; thực hiện các quyền tự chủ về tổ chức bộ máy và nhân sự khác…" theo quy định của pháp luật.

Trong đó tổ chức bộ máy ở đây được hiểu là cơ cấu tổ chức của cơ sở giáo dục đại học bao gồm hội đồng trường, hiệu trưởng, phó hiệu trưởng; hội đồng khoa học và hội đồng khác; khoa, phòng chức năng, thư viện, tổ chức khoa học và công nghệ, tổ chức phục vụ đào tạo khác. Trong khi nhân sự ở đây lại chưa được định nghĩa cụ thể mà chỉ đề cập đến đội ngũ bao gồm giảng viên, cán bộ quản lý, viên chức, người lao động.

Tuy nhiên theo Luật Viên chức và các văn bản hướng dẫn thực hiện lại có sự không đồng nhất. Ví dụ cụ thể tại Điều 7, Nghị định 16/2015/NĐ-CP Quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập (còn hiệu lực thi hành) quy định " Đơn vị sự nghiệp công xây dựng vị trí việc làm và cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật và quản lý viên chức, người lao động theo quy định của pháp luật; thuê hợp đồng lao động để thực hiện nhiệm vụ"; nhưng tại Khoản 3, Điều 3, Nghị định 161/2018/NĐ-CP lại quy định rằng đơn vị sự nghiệp công lập không thực hiện việc ký hợp đồng lao động đối với "Những người làm công việc chuyên môn, nghiệp vụ ở các vị trí việc làm được xác định và công chức trong cơ quan hành chính hoặc viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập do nhà nước bảo đảm toàn bộ hoặc một phần chi thường xuyên".

   Như vậy, đối với các đơn vị sự nghiệp công lập do nhà nước bảo đảm toàn bộ hoặc một phần chi thường xuyên chỉ được tuyển dụng viên chức làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ như giảng viên, kỹ sư, chuyên viên …

Vấn đề đặt ra ở đây là khi nhà nước muốn giao quyền tự chủ về nhân sự (bao gồm tuyển dụng, sử dụng, chấm dứt hợp đồng, sa thải) cho các đơn vị giáo dục sự nghiệp công lập (được nhà nước đảm bảo toàn bộ  hoặc một phần chi thường xuyên) nhưng lại yêu cầu chỉ được tuyển dụng viên chức, trong khi số lượng biên chế Nhà nước cấp hàng năm là có hạn, số lượng biên chế không đảm bảo để thực hiện các nhiệm vụ trong đơn vị.

Ngoài ra, đối với một số loại hợp đồng như hợp đồng thỉnh giảng đối với đối tượng không phải là công chức, viên chức hay hợp đồng với người lao động cao tuổi lại không thể sử dụng chính sách tuyển dụng viên chức với những đối tượng này mà bắt buộc phải sử dụng hợp đồng lao động và tuân thủ theo các quy định của Bộ luật Lao động.

Trong tiến trình tiến tới tự chủ đại học nói chung hay tự chủ về nhân sự nói riêng, các cơ sở giáo dục sự nghiệp công lập chắc chắn sẽ gặp phải vướng mắc với quy định này.

Trước đây khi văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định rõ và chi tiết đối với việc tuyển dụng nhân sự tại các cơ sở giáo dục công lập, hầu như các đơn vị sử dụng hai hình thức tuyển dụng: tuyển dụng viên chức và tuyển dụng hợp đồng lao động để đáp ứng được các hoạt động nghề nghiệp của đơn vị.

Như vậy, trong các đơn vị này, bắt buộc phải áp dụng song song 02 bộ luật là Luật Viên chức và Bộ luật Lao động... Tuy nhiên khi áp dụng Luật Viên chức trong quá trình sử dụng nhân sự lại gặp rất nhiều khó khăn, ví dụ như hiện nay khi xảy ra tranh chấp về hợp đồng làm việc như đền bù chi phí đào tạo, kỷ luật lao động… luật lại yêu cầu thực hiện như Luật Lao động trong khi các quy định của hai luật không hoàn toàn đồng nhất.

Hầu như các trường đại học sử dụng mã ngạch, hệ số lương của công chức, viên chức để áp dụng sang cho người lao động mà theo quy định thì việc sử dụng mã đối với lao động là không cần thiết hoặc mức lương cho người lao động phải áp dụng các quy định của Bộ luật lao động và phải sử dụng mức lương tối thiểu vùng làm căn cứ để chi trả.

Ngoài ra, các vị trí quản lý về nhân sự ở các cơ sở giáo dục đại học phần lớn không có chuyên ngành đào tạo chuyên sâu về quản lý nói chung hay quản lý nhân sự nói riêng, do vậy, trong quá trình thực hiện các đơn vị cũng chỉ cho rằng, mình được phép ký hợp đồng lao động mà không cần phải áp dụng các luật về lao động vì đơn vị là cơ quan nhà nước, không phải doanh nghiệp. Hay cho rằng chỉ chịu sự quản lý từ Bộ chủ quản mà không bị ràng buộc, điều chỉnh bởi cơ quan hữu quan tại địa bàn nơi làm việc.

Việc hiểu không đúng này dẫn đến hậu quả là rất nhiều cơ quan sự nghiệp nhà nước trong đó có các cơ sở giáo dục đại học công lập không xây dựng các quy định liên quan đến người lao động, không áp dụng đúng Bộ luật lao động. Hậu quả là dẫn đến rất nhiều các tranh chấp lao động trong khối đơn vị nhà nước những năm gần đây.

 Đại học vùng gặp phải nhiều bất cập, khó khăn vướng mắc

Vào đầu thập niên 1990, theo yêu cầu của Chính phủ về chủ trương xây dựng một số trường đại học mạnh cho nước ta phục vụ quá trình đổi mới, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã đề nghị xây dựng hai đại học quốc gia Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, ba đại học vùng Thái Nguyên, Huế, Đà Nẵng theo mô hình đại học đa lĩnh vực. Ngoài ra, Đại học Cần Thơ đã duy trì mô hình đại học đa lĩnh vực vốn có từ  trước năm 1975.

Mục đích của việc thành lập đại học vùng - đại học đa lĩnh vực để đảm bảo đào tạo tốt các chương trình "giáo dục khai phóng" (hoặc "giáo dục đại cương"); tận dụng ưu thế về nghiên cứu và phục vụ xã hội, vì xu thế các đề tài nghiên cứu lớn đều là các đề tài có tính liên ngành, các hoạt động phục vụ xã hội cũng vậy; gồm nhiều ngành đào tạo khác nhau dễ đối phó với sự biến động về nhu cầu nhân lực của từng nghề nghiệp trong nền kinh tế thị trường.

Hiện nay, các đại học vùng và các đơn vị thành viên đang thực hiện tổ chức và hoạt động theo Luật Giáo dục đại học; Nghị định số 99/2019/NĐ-CP; Thông tư số 10/2020/TT - BGDĐT, Nghị định 115/2020/NĐ-CP, Nghị định 161/2018/NĐ-CP và Nghị định số 16/2015/NĐ - CP.

Tuy nhiên, quyền hạn của đại học vùng và các đơn vị thành viên trong bối cảnh tự chủ chưa được đề cập một cách đầy đủ và rõ ràng, điều này đã dẫn tới nhiều bất cập trong vận hành hệ thống.

Vậy, có thể nói bản chất các rào cản để các trường đại học công lập có thể thực hiện việc tự chủ chủ yếu tập trung ở cơ chế chính sách, luật hiện hành và cách vận dụng của các đơn vị. Tự chủ về nhân sự cũng vì thế mà có nhiều bất cập, khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện, triển khai công việc.

Đại học vùng và các đơn vị thành viên là đơn vị sự nghiệp công lập, tự chủ một phần kinh phí và phần còn lại được ngân sách nhà nước cấp, đảm bảo một phần ngân sách chi thường xuyên. Đối tượng làm việc tại đây gồm công chức, viên chức và người lao động. Do vậy, việc quản lý nhân sự bị điều chỉnh bởi Luật Công chức, Luật Viên chức, Luật Lao động, Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học và các văn bản pháp quy khác có liên quan.

Những rắc rối trong quá trình tổ chức nhân sự ở các đơn vị sự nghiệp công lập là hệ quả của cả một quá trình dài từ trước đến nay. Tuy nhiên, khi nhà nước ban hành các văn bản pháp quy để trao quyền tự chủ nói chung hay tự chủ về nhân sự nói riêng cho các đơn vị giáo dục sự nghiệp công lập lại không tính toán đến việc xử lý thế nào đối với các với hậu quả của quá khứ để lại.

Trường Đại học Công nghệ Thông tin và Truyền thông thuộc Đại học Thái Nguyên được thành lập từ năm 2011 trên cơ sở nâng cấp Khoa Công nghệ thông tin).

Tuy nhiên với thể chế quy định cho trường đại học thành viên thuộc đại học vùng, việc tự thay đổi hầu như là không thể. Đặc biệt đối với các vấn đề về sử dụng, quản lý nhân sự vẫn không có sự khác biệt so với các đơn vị giáo dục sự nghiệp có tuổi đời lâu hơn.

 Tính đến thời điểm hiện tại, Trường có 361 cán bộ viên chức và người lao động, trong đó, giảng viên 253 người (70,08%), viên chức 218 người (60,39%), còn lại là cán bộ, giảng viên thuộc diện hợp đồng lao động. Nếu tính trên tổng sinh viên toàn trường dao động từ 5000-6000 sinh viên chính quy, số lượng cán bộ là viên chức không thể đáp ứng được nhu cầu về giảng dạy hoặc công tác phục vụ đào tạo cho nhà trường.

Do vậy trường bắt buộc phải tuyển dụng lao động hợp đồng với giảng viên để tạo nguồn hay chuyên viên và các chức danh khác để thực hiện công việc hành chính.

  Sau gần 10 năm xây dựng phát triển, hầu như các văn bản về quản lý lao động chưa được nhà trường chú trọng đến. Cho đến năm 2020, trường mới chính thức ban hành Nội quy lao động, điều chỉnh hợp đồng lao động, xây dựng các quy chế đánh giá lao động theo đúng quy định.

Ngoài ra, khi Nghị định 161 ban hành thì các văn bản pháp quy khác lại không có bất kỳ hướng dẫn hoặc chế tài cho việc xử lý các trường hợp đã ký hợp đồng lao động trước đó tại các đơn vị sự nghiệp công lập.

Như vậy, muốn tuân thủ theo yêu cầu tại Nghị định 161, các đơn vị sự nghiệp công lập như Trường Đại học Công nghệ Thông tin và Truyền thông bắt buộc phải thực hiện việc chấm dứt hợp đồng lao động theo các trình tự và quy định của Bộ Luật Lao động, mà những thủ tục này đòi hỏi phải thực hiện từng bước giống như đối với doanh nghiệp.

Hệ thống quản trị nhân sự theo định hướng tự chủ, giống với các doanh nghiệp mới được hình thành, triển khai từng bước. Mặc dù vậy, quá trình triển khai gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc. Hệ thống văn bản pháp quy của nhà nước chồng chéo, không thực sự rõ ràng.

Các văn bản quản lý nội bộ không kịp thời, không đầy đủ. Nhìn chung, năng lực thực hiện tự chủ, đặc biệt tự chủ về tổ chức, nhân sự của nhiều trường đại học còn cần được nâng cao hơn. Các kỹ năng, kiến thức quản trị nhân sự tiên tiến gắn với tự chủ đại học cũng chưa được bồi dưỡng và huấn luyện đầy đủ.

Với thực trạng trên, nhóm nghiên cứu đề nghị, chính sách, pháp luật của nhà nước cần đồng bộ, tránh xung đột, chồng chéo. Đồng thời cần phải nới lỏng thể chế, ràng buộc hơn nữa cho các cơ sở giáo dục công lập tiến tới tự chủ mà cụ thể ở đây là đối với vấn đề sử dụng nhân sự hiện tại.

Các thông tư, quy định của Bộ Giáo dục và Đào tạo cần ban hành hướng dẫn kịp thời. Thông tư số 10/2020/TT - BGDĐT cũng trải qua một thời gian rất dài để ra đời, thay thế cho thông tư 08/2014/TT- BGDĐT. Mặc dù vậy, vai trò vị thế của Đại học Vùng so với hai Đại học Quốc gia vẫn còn rất khiêm tốn, hạn chế. Cơ cấu tổ chức như thế nào cho đại học vùng vẫn là câu hỏi còn bỏ ngỏ.

Đại học Thái Nguyên cần kịp thời xây dựng và triển khai các văn bản quản lý đồng bộ, kịp thời để các đơn vị thành viên có căn cứ triển khai, xây dựng cho đơn vị mình...