Suy nghĩ về việc hình thành thành phố phía Đông

​ Vừa qua, UBND TP. Hồ Chí Minh đã có văn bản số 1157/UBND-TH gửi Bộ Xây dựng để xin ý kiến về thành phần hồ sơ, đề án phân loại đô thị và chương trình phát triển đô thị, phục vụ đề án thành phố trực thuộc TP HCM. Theo đó, trên cơ sở sáp nhập Quận 2, Quận 9 và Quận Thủ Đức để hình thành “thành phố phía Đông” trực thuộc TP.HCM

​Thực tế, nếu việc sáp nhập 03 quận của TP HCM để tạo ra một thành phố thuộc TP. HCM được thực hiện, thì đây là lần đầu tiên nước ta triển khai một đơn vị hành chính mới, ý tưởng mới đầy táo bạo - một thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Tuy nhiên, một ý tưởng chưa có tiền lệ đặt ra vấn đề về cơ chế, chính sách pháp luật sẽ như thế nào, chúng ta cùng đối chiếu với hệ thống pháp luật hiện hành.

 ​Tổ chức các đơn vị hành chính, lãnh thổ là một bộ phận của tổ chức cấu trúc hành chính nhà nước, thể hiện sự phân chia quyền lực giữa nhà nước Trung ương với cộng đồng lãnh thổ địa phương. Đây là một vấn đề hết sức quan trọng của mỗi quốc gia. Ở nước ta, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương đều phân định rõ các đơn vị hành chính. Cụ thể, điều 2 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương do Quốc hội ban hành ngày 19/6/2015, có quy định như sau: 

“Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có:. 1. Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh);2. Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (cấp huyện);3. Xã, phường, thị trấn (cấp xã);4. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.”

​Như vậy, so với các văn bản pháp luật trước đây thì pháp luật đã bổ sung thêm cấp huyện có thêm 1 đơn vị hành chính mới đó chính là “thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương". Dưới thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là phường và xã. Tính cho đến nay, việc thành lập một thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là chưa có tiền lệ ở nước ta. Vì vậy, nếu việc sáp nhập 3 quận của TP HCM để thành lập thành phố phía Đông trực thuộc TP HCM được thực hiện, sẽ là địa phương đầu tiên trên cả nước có mô hình mới này.

 ​Thay đổi, điều chỉnh địa giới hành chính là một vấn đề lớn. Vì vậy, để sáp nhập 03 quận TP HCM, điều chỉnh địa giới hành chính bắt buộc phải đáp ứng các điều kiện tiên quyết như: Phù hợp với các quy hoạch có liên quan đã được cấp có thẩm quyền quyết định hoặc phê duyệt; phát huy tiềm năng, lợi thế nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và của từng địa phương... Đồng thời việc điều chỉnh này cũng phải căn cứ vào tiêu chuẩn của các đơn vị hành chính. Hiện nay, việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã còn được thực hiện theo tinh thần của Nghị quyết 653/2019/UBTVQH14 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Do đó đề án sáp nhập 3 quận ở TP HCM để tạo nên Thành phố phía Đông - thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương còn phải thực hiện theo đúng quy trình theo tinh thần của Nghị quyết đưa ra như: Lấy ý kiến cử tri về phương án, đề án sáp nhập 3 quận; có những chính sách về quản lý biên chế công chức, viên chức sau khi sáp nhập, cân nhắc kỹ về yếu tố về đặc thù, truyền thống lịch sử...

​Theo dự kiến, nếu thành phố phía Đông được thành lập dựa trên cơ sở sáp nhập 03 quận là Quận 2, 9 và Quận Thủ Đức, với diện tích tự nhiên là 211,57km², quy mô dân số hơn 1,169 triệu, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội cơ bản đáp ứng đủ tiêu chuẩn của thành phố trực thuộc Trung ương theo tinh thần Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính.

Trước vấn đề này, với góc nhìn luật sư và trách nhiệm công  dân, tôi có một số suy nghĩ như sau:

 Sẽ đạt được thành tựu …

 ​Về quản lý nhà nước, đây là một hình thức thiết kế tổ chức hữu hiệu nhằm tinh giản bộ máy hành chính nhà nước. Việc sáp nhập 03 quận thành 01 thành phố, thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Nói một cách dễ hiểu thì việc làm này, đó là chúng ta sẽ nhập 3 huyện thành 1 huyện, khi đó 03 Đảng bộ thành 01 Đảng Bộ, tương tự như vậy sẽ chỉ còn 01 HĐND, 01 UBND, 01 UBMTTQ…việc này không chỉ giúp giảm đầu mối hành chính, giảm số lượng cán bộ lãnh đạo, tinh gọn bộ máy biên chế mà còn kiện toàn tổ chức, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị, đổi mới phương thức lãnh đạo, phân cấp mạnh hơn và nâng cao trách nhiệm, kỷ cương công vụ và trình độ cán bộ. Đồng thời đây cũng là một cơ hội để tiến hành phân loại, sàng lọc và chọn lựa những cán bộ, công chức có đủ điều kiện, năng lực, tiêu chuẩn làm việc sau khi sáp nhập, nâng cao tinh thần tự bồi dưỡng năng lực của cán bộ. Từ đó, giảm ngân sách nhà nước chi cho hoạt động bộ máy nhà nước, tiết kiệm được ngân sách. 

 Hơn nữa, việc sáp nhập là phù hợp với vị trí địa lý, lịch sử (ba quận này được lập ra từ năm 1997, trên cơ sở huyện Thủ Đức cũ) tạo điều kiện thuận lợi trong việc lập công tác quy hoạch, kế hoạch. Mặt khác, việc sáp nhập này là phù hợp và đúng với tinh thần đổi mới, kiện toàn tổ chức, bộ máy hệ thống chính trị gắn với tinh giảm biên chế, việc cải cách bộ máy hành chính nhà nước của chủ trương, nghị quyết của Đảng, Nghị quyết số 37-NQ/TW của Bộ Chính trị.

 ​Về phát triển kinh tế, Quận 9 hiện có khu Công nghệ cao lớn thứ nhất cả nước với hơn 700ha, 35.000 lao động, thu hút 6 tỷ USD vốn đầu tư. Quận Thủ Đức có 12 trường đại học, trung tâm Đại học Quốc gia sáng tạo hàng đầu cả nước. Ở quận 2 có Khu đô thị Thủ Thiêm cung cấp hạ tầng cơ sở, tiện ích cho rất nhiều chức năng khác nhau. Nơi đây sẽ có cơ sở hạ tầng chính cho trung tâm tài chính quốc tế của thành phố, là một trong những nơi đáng sống nhất của TP.HCM. Sự kết hợp giữa quận 9 và quận Thủ Đức sẽ tạo nên hai cực công nghệ và trí tuệ cao, kết hợp với trung tâm hành chính ở quận 2 sẽ trở thành khu Đô thị thông minh tương tác cao, từ đó sẽ tạo nên trung tâm để các doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo. Với những thế mạnh như vậy, sự sáp nhập 3 quận để tạo lập thành phố phía Đông sẽ được coi sở hữu vị trí bản lề, trọng tâm trong vùng "tam giác vàng" TP.HCM - Đồng Nai - Bà Rịa Vũng Tàu, là đầu mối của các tuyến giao thông huyết mạch giữa TP.HCM và các tỉnh Đông Nam bộ. Việc tạo lập thành phố phía Đông sẽ tạo ra động lực phát triển hơn nữa không chỉ cho khu vực phía Đông TP.HCM mà còn cả các đô thị lân cận như Bình Dương, Đồng Nai, tạo nên cụm động lực phát triển kinh tế cho khu vực phía Nam.

 ​… nhưng nhiều nỗi lo

 Tính tiền lệ, như chúng ta đã biết, việc thiết lập một đô thi trực thuộc TƯ nằm trong một thành phố thuộc TƯ chưa có tiền lệ ở nước ta, bởi ngoài quy định chung được nêu tại Nghị quyết 653/2019/UBTVQH14 do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành, hiện nay chưa có những văn bản pháp luật hướng dẫn cụ thể quy trình thành lập thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương; chưa có quy định về khung, số lượng cơ quan chuyên môn, tiêu chí thành lập tổ chức, biên chế tối thiểu; chưa có những quy định hướng dẫn cụ thể để tạo ra hành lang pháp lý và cơ chế để thuận lợi cho việc triển khai thực hiện…..do đó khi xây dựng đề án cũng như trong quá trình đưa vào vận hành, thành phố mới sẽ phải đối mặt với muôn vàn khó khăn về cơ chế, chính sách pháp luật, thậm chí danh xưng cũng sẽ phải làm quen dần.

 Đơn cử về mặt tổ chức thì thành phố này trực thuộc Trung ương nhưng vẫn là một đơn vị nằm trong TP.HCM, như vậy việc báo cáo, xin ý kiến chỉ đạo sẽ từ đâu, từ TƯ hay Thành phố HCM, hay cả hai…Công tác tổ chức cán bộ sẽ được cấp nào phê duyệt, ngạch bậc, phẩm hàm cán bộ lãnh đạo, đội ngũ công chức sẽ theo thông lệ cũ (Cấp huyện) hay có cơ chế đặc thù. Rồi lãnh đạo ở đây có cơ cấu vào TƯ ủy viên hay không…Hàng loạt bài toán mới về công tác tổ chức chính quyền sẽ được đặt ra, nhưng không dễ có lời giải.

Như vậy, đơn vị này sẽ tiên phong theo phương thức “muôn năm cũ”, đó là “vừa đi vừa dò đường”. Do đó, sẽ cần nhiều năm để đơn vị này có thể đi vào vận hành một cách trơn tru, không dễ như việc chia tách những đơn vị hành chính trên cả nước trước đây, việc này về mặt kỹ thuật cũng khó khăn hơn nhiều so với trường hợp Hà Tây “về” Hà Nội.

 Bài toán phát triển kinh tế, qua những diễn biến và phát biểu gần đây của lãnh đạo thành phố, có thể thấy mục tiêu chính của đề án, đó là xây dựng Thành phố phía Đông làm động lực để thúc đẩy phát triển kinh tế, thúc đẩy tri thức và sáng tạo của của toàn thành phố. Xét ở mục tiêu này, chúng ta có thể thấy việc tăng trưởng kinh tế ở 03 quận trong khoảng 5 năm qua luôn ở mức xấp xỉ 10%/năm (nhỉnh hơn mức tăng trưởng bình quân của thành phố), thậm chí có năm mức tăng trưởng này còn trên 10% (Quận Thủ Đức năm 2017), đây là mức tăng trưởng lý tưởng đối với bất kỳ thành phố nào trên thế giới, khi thành phố mới ra đời, ai dám chắc tốc độ tăng trưởng kinh tế sẽ cao hơn hiện nay.

 ​Bài toán về tổ chức, là một trong những vấn đề dễ thấy nhất khi thực hiện việc sáp nhập 3 quận TP HCM. Khi tiến hành sáp nhập sẽ dẫn đến một hệ quả tất yếu đó là dôi dư cán bộ, công chức lãnh đạo và công chức, viên chức thực thi công vụ. Vậy thì phương án, chính sách giải quyết đối với số cán bộ dôi dư sau sáp nhập là như thế nào? Quyền lợi, chế độ của họ ra sao để đảm bảo hợp lý, đồng thời việc giải quyết phải phù hợp với nguồn lực tài chính cũng là một vấn đề khó giải quyết. Nếu không có phương án cụ thể thì việc tinh gọn bộ máy sẽ thất bại, khi đó đơn giản là chúng ta có một cỗ máy hành chính “3 trong 1”.

​Bài toán về giải quyết cơ sở vật chất dư ra sau khi sáp nhập. Vốn dĩ các cơ sở vật chất, hạ tầng được đầu tư xây dựng bài bản, đồng bộ. Việc sáp nhập 3 quận thành một thành phố sẽ dẫn đến một lượng lớn các cơ sở hạ tầng “dư thừa”, không được sử dụng, gây lãng phí lớn. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là phải giải quyết số lượng cơ sở vật chất dư ra này để tránh gây lãng phí, hoang hóa lại càng không thể để thất thoát tài sản công như đã từng xảy ra.

 ​Sắp xếp các Phường, Sau khi Thành phố phía Đông được tạo lập, các phường, xã thuộc các Quận 3, Quận 9 và Quận Thủ Đức sẽ được giải quyết như thế nào. Có sự sắp xếp, sáp nhập các đơn vị cấp phường, xã hay vẫn được giữ nguyên cũng là một câu hỏi lớn, chưa dễ có lời giải.

 ​Bên cạnh đó, ngoài những tồn tại hiện hữu của những quận này như ANTT, quy hoạch đô thị, quản lý đất đai, tăng trưởng dân số cơ học... thì việc giải quyết giấy tờ của công dân sau khi sáp nhập cũng là một vấn đề cần tính đến để có phương án giải quyết.

Tóm lại, việc sáp nhập 03 quận để xây dựng Thành phố phía Đông thuộc TP HCM sẽ tạo ra nhiều lợi thế và  hứa hẹn nhiều thành tựu, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm cho bộ máy được tinh gọn, hoạt động có hiệu quả. Tuy nhiên, khi tiến hành sáp nhập chắc chắn sẽ rất khó khăn, phức tạp, cần rất nhiều thời gian nghiên cứu. Việc này cần tổ chức nhiều cuộc hội thảo để lấy ý kiến từ các chuyên gia và trên hết việc lấy ý kiến cử tri, nhân dân 03 quận trước khi thông qua là một điều kiện tiên quyết.

 Luật sư Trương Anh Tú

Chủ tịch TAT Law firm