Quyền lợi người dân ở đâu trong thu hồi đất?

Phát triển kinh tế bền vững ở Việt Nam phụ thuộc vào việc chuyển đổi mục đích đất và các nguồn lực khác sang các mục đích hữu ích hơn. Thông thường, phát triển kinh tế được định nghĩa là tăng trưởng kinh tế (ví dụ tăng trưởng bền vững về mức thu nhập thực bình quân đầu người) cùng với chuyển đổi về cấu trúc. Nhân tố chính cho phát triển kinh tế là tăng trưởng của các đầu vào sản xuất (đất, lao động, vốn), tăng trưởng hiệu suất sử dụng các đầu vào này, và cải thiện chất lượng của cơ cấu tổ chức và quản lý kinh tế để duy trì tăng trưởng của các đầu vào và cải thiện hiệu suất sử dụng chúng. Chuyển đổi cơ cấu gắn liền với quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa và chuyển đổi cơ cấu nhân khẩu. Những thay đổi này liên quan đến chuyển dịch một cách có hệ thống nguồn cung các yếu tố đầu vào, nhu cầu đối sản phẩm đầu ra và hình thái trao đổi thương mại.

Những thay đổi này làm chuyển biến cách thức sử dụng đất. Ví dụ, quá trình công nghiệp hóa cần chuyển đổi đất trồng trọt và chăn nuôi sang những hoạt động phục vụ cho mục đích công nghiệp, xử lý nguyên liệu, chế biến, vận chuyển và lưu trữ, xử lý chất thải. Đô thị hóa cần chuyển đổi đất canh tác và đất nông thôn khác (đất rừng, đồng cỏ) thành đất ở, và đất phục vụ cho mục đích thương mại, hành chính, môi trường, giải trí và cơ sở hạ tầng. Thay đổi mục đích sử dụng đất luôn đi cùng với dịch chuyển lao động từ những nghề có năng suất lao động thấp (vùng nông thôn) sang những nghề có năng suất lao động cao hơn (đô thị), và đây là xu hướng điển hình của tăng trưởng nhanh tại khu vực Đông Nam Á và đặc biệt là tại Việt Nam trong những năm gần đây.

Mặc dù "khuôn mẫu phát triển" này thường lặp lại khi những quốc gia hiện đại hóa, nhưng chúng đều gắn liền với những trục trặc về kinh tế và xã hội. Lao động di cư, mảnh đất từng tạo ra thu nhập cho nông dân nay bị bỏ hoang hoặc sử dụng cho các công trình, cộng đồng bị phá vỡ, những cánh rừng vốn tạo ra sinh kế bền vững cho cộng đồng dân tộc ít người nay bị chặt hạ hoặc san bằng để tạo ra điện và cung cấp nước và dịch vụ cho khu vực thành thị.

Khi cơ sở hạ tầng được cải thiện, những sản phẩm truyền thống địa phương khó mà cạnh tranh được với hàng nhập khẩu, và những thị trấn nông thôn, làng mạc được gộp lại thành những đơn vị hành chính và cấu trúc xã hội lớn hơn. Nông dân mất đất khó đi xin việc do kỹ năng lao động không thích nghi với hoàn cảnh mới. Lao động lớn tuổi ít học chỉ quanh quẩn ở địa phương và điều kiện sống xấu dần.

Như đề cập ở trên, nền tảng cơ bản của quản lý Nhà nước về đất đai là Hiến pháp, Luật đất đai và các văn bản pháp lý liên quan. Những văn bản luật này xác định đất được sử dụng thế nào, bởi ai và điều kiện cũng như quy trình để thay đổi mục đích sử dụng.

Trong Luật đất đai hiện tại, nông dân có một số quyền sử dụng đất. Không giống như đất ở tại thành thị và nông thôn, đất nông nghiệp mà nông dân đang nắm giữ có thời hạn. Đất canh tác có thời hạn 20 năm và đất trồng cây lâu năm là 50 năm. Nông dân không thể chuyển đổi đất từ mục đích nông nghiệp này sang mục đích nông nghiệp khác (ví dụ từ trồng trọt sang chăn nuôi) mà không xin phép. Họ cũng không được phép chuyển đổi đất nông nghiệp sang mục đích phi nông nghiệp. Đất sử dụng có thời hạn luôn nằm trong tình trạng có thể bị Nhà nước thu hồi bất cứ lúc nào.

Luật Đất đai 1988, Điều 49 quy định việc bố trí đất cho người dân trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai 1993 sửa đổi quy định này bằng cách cho phép đền bù bằng tiền khi quỹ đất không còn. Những sửa đổi gần đây, cụ thể là trong Nghị định 69, Điều 42, Khoản 2 yêu cầu mức đền bù phải dựa trên giá đất, và có rất nhiều phương pháp để định giá đất.

Quyền lực để thu hồi đất có hiệu lực tuyệt đối. Việc thu hồi được áp dụng trong trường hợp đất không được sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích hoặc "người sử dụng đất cố ý gây hại cho đất". Nhưng nhìn chung việc thu hồi đất sẽ áp dụng khi "Nhà nước cần sử dụng đất cho các mục đích quốc phòng và an ninh, mục đích của quốc gia, mục đích công cộng hoặc phát triển kinh tế".

Về nguyên tắc, thu hồi đất cần tuân theo các quy trình cụ thể và nhất quán với công tác quy hoạch và lập kế hoạch sử dụng đất. Điều 22 đến Điều 30 của Luật đất đai 2003 mô tả hệ thống hoạt động như thế nào và do ai và Điều 3 đến Điều 10 của Nghị định 69 cung cấp thông tin cụ thể hơn.

Trong khi nhiều văn bản yêu cầu việc thực hiện lập kế hoạch và quy hoạch sử dụng đất tại Việt Nam phải chặt chẽ và hiệu quả hơn, vẫn còn rất nhiều khó khăn liên quan. Một số lượng lớn đất bị thu hồi đang nằm không, đất cải tạo cho công viên và công nghiệp vẫn còn chưa được sử dụng tối ưu, đất dành riêng cho mục đích môi trường thường không được sử dụng hoặc sử dụng không hiệu quả và mặc dù đã có những khuyến cáo, hạn chế chính thức thì đất lúa vẫn tiếp tục bị chuyển đổi sang mục đích phi nông nghiệp khác.

Có rất nhiều lý do dẫn tới việc sử dụng đất không hiệu quả. Thứ nhất, cấu trúc của việc xây dựng kế hoạch sử dụng và quy hoạch đất đai rất phức tạp. Các cấp trong quản lý nhà nước phải tham gia vào và mọi cấp phải phối hợp công tác, trong nội bộ và với các ấp khác.

Những dẫn chứng sau chỉ ra một khía cạnh của vấn đề: Bộ trưởng Phạm Khôi Nguyên (MONRE) báo cáo trong ngày 13/6/2009 cho QH rằng có 145 dự án sân golf ở Việt Nam (sau đó cải chính thành 166) lấy mất 52.700 ha đất, 10.500 ha trong đó là đất nông nghiệp. Cả ông và Bộ trưởng Võ Hồng Phúc (MPI) khẳng định rằng dự án sân golf không nằm trong tầm quản lý của Bộ Kế hoạch và Đầu tư bởi các dự án này được phê duyệt ở cấp tỉnh. Phản ứng lại, Thủ tướng có chỉ thị yêu cầu số sân golf phải rút lại còn 89 và không được lấy đất lúa 2 vụ.

Thứ hai, hệ thống lập kế hoạch sử dụng đất về cơ bản là không hoàn thiện. Mỗi quy định trong Nghị định 69 đều chỉ nói tới "nhu cầu" và "yêu cầu" nhưng các nguyên tắc cơ bản của việc chuyển đổi đất cần phải hướng tới "tính kinh tế và hiệu quả sử dụng đất". Một số cơ chế xác định giá và phân bổ hợp lý đòi hỏi phải đảm bảo rằng các 'yêu cầu" đem lại giá trị cao hơn phải được được chọn.

Thứ ba, Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm làm thế nào để hệ thống hoạt động. Khi có quá nhiều cơ quan đơn vị liên quan lĩnh vực này (các bộ ngành, chính quyền địa phương, các tập đoàn doanh nghiệp nhà nước và các cơ quan quốc phòng an ninh) và ai cũng cần đất thì không một cơ quan riêng lẻ nào có đủ nhân lực hoặc ảnh hưởng để hoàn thành được trách nhiệm đó. Nghị định 69 thừa nhận việc Bộ Tài nguyên và Môi trường không thể đảm nhận hoàn toàn các trách nhiệm đối với các vấn đề liên quan đến chuyển đổi đất lúa và đất phòng hộ bằng cách trả lại trách nhiệm này cho Thủ tướng.

Thứ tư, mặc dù đã đề ra các nguyên tắc cho quy hoạch và lập kế hoạch sử dụng đất nhưng trong quá trình thực hiện việc "chỉnh sửa và bổ sung" trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm vẫn xảy ra thường xuyên.

Mặc dù những thay đổi trên nguyên tắc phải phù hợp với kế hoạch ở cấp cao hơn (kế hoạch một năm và năm năm), nhưng trên thực tế đất bị thu hồi bất cứ khi nào chính quyền (từ trung ương tới địa phương) quyết định là họ "cần" thu hồi.

Cách thức thu hồi đất ở Việt Nam dường như chưa công bằng với nông dân. Nó chưa cho phép người dân đòi hỏi đền bù xứng đáng cho dù họ có lên tiếng phản đối cách đối xử đối với họ.

Hơn thế nữa, việc thu hồi đất của nông dân khác biệt cơ bản với sự bảo hộ trên thực tế đối với người sử dụng đất phi nông nghiệp. Điều đó đặt ra câu hỏi về trách nhiệm pháp lý trong việc "triển khai thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai trên phạm vi cả nước".

Quan trọng hơn, việc thu hồi đất có tác động nhiều mặt đến phát triển kinh tế xã hội. Việc thu hồi đất bị thiên lệch có tính hệ thống, tập trung vào lợi ích của các doanh nghiệp và cá nhân tham gia vào việc giải phóng mặt bằng và phát triển hạ tầng. Trong khi đó người nông dân mất nguồn tài sản và sinh kế chính.

Tiền đền bù có thể bù đắp một phần nào đó những mất mát họ phải gánh chịu. Nhưng chẳng có sự đền bù nào, kể cả ở những tỉnh có chính sách đền bù rộng rãi nhất, có thể bù đắp lại "địa tô chuyển đổi" mà người nông dân đáng được hưởng.

Thực chất, khung giá đất do các tỉnh đưa ra vào thời điểm đầu năm để lập phương án đều thấp hơn so với giá thị trường - giá được tính trên cơ sở "thuận mua vừa bán". Các chính sách cũng quy định gói hỗ trợ cho nông dân bị thu hồi đất nhưng những hỗ trợ này cũng chẳng thể bù đắp lại chênh lệch về giá nêu trên.

Những hỗ trợ như đất dịch vụ không đến được tay người dân như đã hứa và một số hỗ trợ ví dụ công tác đào tạonghề lại cũng không được chuẩn bị chu đáo để giúp người dân tiếp cận công việc mới.

Quá trình thu hồi đất kể trên chưa tạo cơ hội cho người nông dân được hưởng lợi từ giá trị của cải tạo ra khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Hệ thống thu hồi này vẫn tiếp tục tồn tại vì nó tạo thuận lợi cho chính quyền địa phương hạn chế về nguồn lực. Họ giao đất cho nhà đầu tư với điều kiện nhà đầu tư trả chi phí thu hồi đất và phát triển hạ tầng cơ sở và những chi phí này được trừ dần vào tiền thuê đất mà họ phải trả sau đó.

Giá trị của đất bị thu hồi khi chuyển sang mục đích đô thị, thương mại, công nghiệp thường cao hơn hàng trăm lần số tiền đền bù. Nguồn thu nhờ bán đất thu hồi gây áp lực cho chính quyền địa phương đẩy mạnh việc thu hồi đất. Do không có tiếng nói có trọng lượng trong quá trình thu hồi đất, người dân luôn là đối tượng sau cùng biết được chính quyền định làm gì.

Luật cho phép nông dân quyền rất hạn chế để bảo vệ quyền lợi của họ trước khi đất bị thu hồi. Điều đó gây bức xúc cho người dân và dẫn đến những tranh chấp và khiếu kiện tạo ra những phí tổn xã hội lớn đối với việc chuyển đổi đất.

Điều đáng lưu ý là không phải hình thức chuyển đổi đất nào cũng đem lại hiệu quả. Bất chấp các yêu cầu pháp lý về quy hoạch và lập kế hoạch sử dụng đất, do không có phối hợp giữa các địa phương một lượng lớn đất thu hồi ở trên 50 tỉnh đang cố gắng công nghiệp hóa không được đưa vào sử dụng hoặc sử dụng với hiệu suất rất thấp. Có nhiều địa phương không có lợi thế so sánh về công nghiệp và dịch vụ nhưng cũng cố thu hồi đất và giải phóng mặt bằng để chờ các nhà đầu tư đến. Bài học cần rút ra cho các tỉnh đang cố gắng "xây lên rồi họ sẽ tới" là các hoạt động kinh tế có xu hướng tập trung tại một số trung tâm như đã nói.

Đánh giá gần đây cho thấy Việt Nam có 228 khu công nghiệp tại 54 tỉnh. Trong số đó 145 đang hoạt động, 83 đang trong thời gian giải phóng mặt bằng, phát triển hạ tầng. Tổng diện tích là 58.220 ha trong đó 38.075 ha đã đủ điều kiện cho thuê. Tỷ lệ diện tích sử dụng trong các khu công nghiệp đạt mức trung bình là 46%. Đối với các khu công nghiệp đã đưa vào hoạt động, tỷ lệ này là 65%. Có nhiều khu công nghiệp đã được thành lập từ 25 năm trước đây vẫn chỉ có tỷ lệ sử dụng đất dưới 50%.

Theo VietNamnet