“Cái bắt tay” nhà nước – tư nhân: Lời giải cho lý thuyết trò chơi

PGS. TS. Trần Kim Chung - Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương trao đổi về việc huy động các nguồn lực đầu tư phát triển hạ tầng.

Việc huy động nguồn lực tư nhân phát triển hạ tầng, nhất là hạ tầng giao thông đang được nhiều địa phương coi là “phép màu” để thay đổi diện mạo, làm động lực cho phát triển kinh tế mà tiết kiệm được ngân sách nhà nước. Ông có chia sẻ với nhận định này?

“Công thức” thành công của các nước cho thấy, cần đầu tư khoảng 7% GDP vào cơ sở hạ tầng là điều kiện để duy trì tăng trưởng cao và bền vững. Đài Loan và Hàn Quốc từng đầu tư rất mạnh vào cơ sở hạ tầng trong thời kỳ công nghiệp hóa nhanh chóng, Đài Loan là 9,5% GDP trong giai đoạn 1970-1990 và Hàn Quốc là 8,7% trong giai đoạn 1960-1990. Trung Quốc bình quân đầu tư 8% GDP vào cơ sở hạ tầng giai đoạn 2003-2004. Với “công thứ” đó, họ đều xây dựng được những hệ thống cơ sở hạ tầng tiện ích hiện đại.

Vấn đề ở Việt Nam là nhu cầu đầu tư rất lớn mà ngân sách nhà nước hạn chế, cần có nguồn phối hợp. Nếu chỉ dùng ngân sách thì hoặc là chỉ được ít công trình hoặc kéo dài thời gian. Nếu nhà nước vay để đầu tư, sẽ tạo ra nợ công. Trần nợ công đã xác định và nợ công đã áp sát mức trần nên không thể mở rộng vay nợ nữa. Đây là tình trạng “lưỡng nan”, cần tháo gỡ bằng cách huy động vốn xã hội để đẩy nhanh tiến độ, làm được nhiều công trình.

Vì thế, thời gian qua, nhiều công trình đầu tư theo hình thức PPP được đưa vào khai thác đã phát huy hiệu quả, tiết kiệm thời gian, chi phí đi lại. Hạ tầng giao thông được nâng cấp góp phần thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Bến cảng, sân bay, đường thủy nội địa, khu công nghiệp được kết nối bằng hệ thống giao thông đường bộ góp phần giảm chi phí xã hội, tạo điều kiện cho hàng hóa xuất nhập khẩu, lưu thông nhanh chóng. Có thể nói việc đưa vào khai thác các dự án đầu tư theo hình thức PPP đã tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, góp phần bảo đảm quốc phòng - an ninh, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ùn tắc, tai nạn giao thông và trực tiếp làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.

Đánh giá về công tác xây dựng kết cấu hạ tầng trong cuộc họp cuối tháng 2/2018, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc nói: “Bây giờ không xã hội hóa thì nguồn lực đâu cho phát triển. Phải xã hội hóa để Nhà nước có lợi, nhà đầu tư có lợi, người dân có lợi mới được”. Từ góc độ người nghiên cứu về các chính sách huy động, phân bổ nguồn lực, ông nhận định thế nào về thực tế hoạt động này thời gian qua?

Giai đoạn 2011-2016, Bộ GTVT đã huy động khoảng 171.308 tỷ đồng, trong đó vốn BOT là 154.481 tỷ đồng/59 dự án, chiếm khoảng 90,2% (riêng các dự án đường bộ là 169.813 tỷ đồng/57 dự án). Đến nay, đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 55 dự án BOT với tổng mức đầu tư 137.819 tỷ đồng (toàn bộ là lĩnh vực đường bộ).

Tại các địa phương, theo báo cáo, 43 tỉnh, thành phố đã huy động được hơn 80.000 tỷ đồng cho các dự án BOT. Nhiều công trình trọng điểm, có tính kết nối cao giữa các vùng miền đã được đầu tư bằng nguồn vốn xã hội hóa (mở rộng Quốc lộ 1, đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên...).

Như vậy là nhà nước được hưởng lợi. Nhà đầu tư thì được đảm bảo lãi suất, được đảm bảo quyền lợi phái sinh, giảm rủi ro. Đối với nhà đầu tư tại Việt Nam, đây là một hướng đầu tư mới khá hấp dẫn. Trong các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT đã đi vào khai thác, nhiều nhà đầu tư hài lòng với lợi nhuận đạt được từ dự án. Có dự án cả doanh thu và lợi nhuận đều vượt trội cao so với dự kiến do tốc độ phương tiện tham gia giao thông tăng cao, nhất là trong bối cảnh kinh tế vĩ mô được giữ ổn định, tỷ lệ lạm phát được kiểm soát ở mức thấp.

Người dân tham gia giao thông thì cũng được hưởng những dịch vụ, hàng hóa công cộng tốt hơn, đầy đủ hơn với một mức chi phí hợp lý. Đặc biệt, chủ trương xây dựng cầu theo hình thức hợp đồng BOT ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long là rất phù hợp, mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội, bảo đảm nhu cầu đi lại an toàn trong mọi điều kiện thời tiết.

Ông khẳng định PPP là hình thức đầu tư rất tốt, nhất là khi nợ công đang ở trạng thái căng thẳng. Nhưng đây có thể xem là liệu pháp “cứu cánh” hiện nay khi cũng đã có không ít những vấn đề đau đầu phát sinh vì sự bất cân bằng lợi ích nhà nước – nhà đầu tư – người dân bộc lộ vừa qua?

PPP là một giải pháp mà mỗi một giải pháp luôn có mặt tích cực và mặt hạn chế.

Tính tích cực của giải pháp PPP là các bên đều được đảm bảo lợi ích. Trong bối cảnh nguồn ngân sách có hạn nhưng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng lớn, việc huy động nguồn lực ngoài nhà nước vào đầu tư cơ sở hạ tầng là một giải pháp. Đặc biệt trong bối cảnh hiện tại, nguồn lực trong xã hội đã tăng lên. Một bộ phận không nhỏ nguồn lực trong dân đang nằm ở dạng tích trữ. Nếu có những cơ chế thích đáng và những đảm bảo (nhất là về mặt thể chế), hoàn toàn có cơ sở tin tưởng rằng, nguồn lực trong xã hội sẽ được thu hút vào phát triển cơ sở hạ tầng. Tôi nhắc lại, PPP là một giải pháp, đồng hành với giải pháp nhà nước bán công trái, trái phiếu công trình hay các dạng khác

Hạn chế của giải pháp PPP là các phương án được tính trên dự án tiền khả thi, khả thi liệu có hiện thực hay không? Khi xuất hiện những bất cập thì việc xem xét, điều chỉnh dự án sẽ phụ thuộc không chỉ một bên mà các bên tham gia. Hơn nữa, nếu dự án đã xong đầu tư nhưng không thu được tài chính như kì vọng sẽ rất khó xử lý.

Ông cũng từng lạc quan khi nhận định, danh mục các dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP ở các địa phương rất hấp dẫn các nhà đầu tư, nhiều dự án DN “xếp hàng” đăng ký tham gia. Nhưng thực tế, số tỉnh, thành thành công với mô hình này không cao áp đảo. Bên cạnh những Quảng Ninh, Bình Dương, TPHCM thì những bài học kinh nghiệm như Hà Giang thời kỳ “đại công trường” hay nhiều tỉnh Tây Nam Bộ với những phức tạp song hành cùng các tuyến đường BOT chạy qua cũng khiến nhiều người lo ngại?

Việc Quảng Ninh, Bình Dương, TPHCM thành công có lý do từ rất nhiều phía. Thứ nhất, chính quyền các tỉnh thành phố này rất thân thiện với doanh nghiệp, nhà đầu tư. Thứ hai, doanh nghiệp tại các tỉnh thành phố này có nội lực, nhất là có khả năng tài chính thực sự. Ba là, người dân các tỉnh thành phố này rất hợp tác, vì lợi ích chung.

Nếu chỉ một phía không đồng thuận, các dự án PPP rất khó thành công. Hà Giang là một ví dụ cho việc không xem xét thấu đáo khả năng thanh toán. Các dự án triển khai nhiều, nhà nước không có nguồn thanh toán. Điều này được khắc phục ở PPP. PPP là các bên cùng tham gia đầu tư, phần của nhà đầu tư sẽ được chi trả từ nguồn thu phí, không phải từ nguồn ngân sách. Nói khác đi, nhà nước không vay, không ứng của nhà đầu tư mà nhà nước đồng hành với nhà đầu tư, thu phí dự án để trả lại nhà đầu tư. Vì vậy, PPP được đánh giá là phương thức có khả năng chi trả. Còn nững phức tạp song hành với những tuyến đường BOT chạy qua không phải do BOT hay PPP mà do những lí do bên ngoài PPP hoặc phái sinh trong quá trình quản lý, thực hiện dự án PPP, vận hành công trình PPP, đặc biệt là do những bất cập, yếu kém của hệ thống pháp luật về PPP hiện nay.

Đơn cử từ “hiện tượng” Quảng Ninh, địa phương huy động được tới 48.000 tỷ đồng cho các dự án xã hội hóa về hạ tầng giao thông trong 4 năm qua, với nhiều dự án quan trọng như sân bay Vân Đồn, cảng Hòn Gai, cao tốc Hải Phòng – Hạ Long, Hạ Long – Vân Đồn… ông thấy có điểm gì mới khi giải bài toán “đổi đất lấy hạ tầng” để thu hút đầu tư?

Bài toán đổi đất lấy hạ tầng không mới, đã có từ những năm 90. Tuy nhiên, việc áp dụng cơ chế này đem lại thành công và không thành công đan xen. Nếu đảm bảo được yếu tố công khai, minh bạch và đồng thuận cao trong việc xem xét, đánh giá, định giá đất và chi phí công trình thì việc này hoàn toàn có thể triển khai được.

Việc Quảng Ninh có được thành công chủ yếu nhờ vào những yếu tố đã đề cập: Nhà nước kiến tạo, doanh nghiệp có nội lực và người dân đồng tình. Cả ba đồng thuận, hướng tới thành công chung. Đây chính là lời giải cho thuật toán của lý thuyết trò chơi.

Ông có thể phân tích điểm khó nhất với cả chính quyền và doanh nghiệp khi cùng chung tay hợp tác công – tư thực hiện các dự án hạ tầng tại địa phương? Lời giải như Quảng Ninh đã làm có thể áp dụng chung cho các nơi?

Khó khăn lớn nhất là sự đồng thuận, đồng thuận về mong muốn làm việc, đồng thuận về chia sẻ lợi ích, đồng thuận về chấp nhận rủi ro. Để đạt được sự đồng thuận, tất yếu cần có sự hợp tác, đóng góp, xích lại gần nhau của cả ba bên. Tuy nhiên, vấn đề then chốt nằm ở lợi ích của nhà đầu tư. Làm sao giải quyết được vấn đề lợi ích là rất quan trọng. Bên cạnh đó, quyền lợi của người dân, người sử dụng là quyết định. Người dân sẽ là người trả tiền cho thu phí công trình PPP. Nếu người dân cảm thấy thỏa đáng, PPP sẽ thành công và ngược lại. Trên hết, lợi ích của nhà nước và cao hơn là lợi ích quốc gia cũng cần được xem xét, đánh giá để đạt được lợi ích tối đa nhưng phải đồng thuận.

Xin cảm ơn ông!

P.Thảo (thực hiện)