Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước về dầu khí (Kỳ 2)

Mô hình quản lý "cồng kềnh" kém hiệu quả tại Myanmar

Myanmar xuất khẩu thùng dầu thô đầu tiên vào năm 1853. Tuy nhiên, các lệnh trừng phạt của Mỹ, Liên minh châu Âu và chính sách đầu tư không hiệu quả đã cản trở Myanmar hiện thực hóa tiềm năng dầu khí. Ngoài hệ thống pháp luật về dầu khí dựa trên các nguyên tắc pháp lý của Anh, Ấn độ trước đây, hoạt động thăm dò khai thác dầu khí tại Myanmar bị chi phối bởi hệ thống Luật Doanh nghiệp kinh tế Nhà nước, Luật Đầu tư Myanmar, Quy tắc đầu tư Myanmar… Do vậy, thủ tục, thẩm quyền phê duyệt đối với các hoạt động dầu khí tại Myanmar khá "cồng kềnh".

Tại Myanmar, việc quản lý Nhà nước về dầu khí được thực hiện theo mô hình trong đó Chính phủ Myanmar hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí đồng thời quản lý Nhà nước về dầu khí. Công ty dầu khí quốc gia vừa tham gia thực hiện vai trò quản lý Nhà nước về dầu khí, vừa đóng vai trò nhà đầu tư/điều hành hoạt động dầu khí.

Bộ Điện và Năng lượng (MoEE) là cơ quan trực thuộc Chính phủ Myanmar chịu trách nhiệm quản lý Nhà nước về năng lượng, trong đó có lĩnh vực dầu khí. Vụ Kế hoạch dầu khí (OGPD), trực thuộc MoEE chịu trách nhiệm đàm phán các PSC.

Tổng công ty Dầu khí Myanmar (MOGE) vừa là cơ quan quản lý trực thuộc MoEE, vừa là công ty dầu khí quốc gia (NOC). MOGE có trách nhiệm thăm dò và khai thác dầu khí tại Myanmar và độc quyền thực hiện các hoạt động dầu khí với các nhà thầu tư nhân; chịu trách nhiệm quản lý hoạt động dầu khí (ký kết hợp đồng PSC, phê duyệt các kế hoạch phát triển mỏ và thu dọn mỏ, chuyển nhượng quyền lợi tham gia, thay đổi nhà điều hành theo PSC).

Việc quản lý hoạt động thăm dò khai thác dầu khí tại Myanmar còn có sự tham gia của các cơ quan liên quan khác. Trước khi MOGE ký PSC, cần có sự phê duyệt của các cơ quan như: Bộ Kế hoạch và Phát triển kinh tế Quốc gia, Văn phòng Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Bảo tồn kinh tế và lâm nghiệp và Ủy ban Đầu tư Myanmar.

Ủy ban Đầu tư Myanmar (MIC) thuộc Bộ Đầu tư và kinh tế đối ngoại, có thẩm quyền giám sát đối với lĩnh vực dầu khí thượng nguồn. Sự chấp thuận của MIC là cần thiết để phê duyệt việc chỉ định PSC và để nhà đầu tư chuyển quyền lợi theo PSC và thay đổi nhà điều hành trong quá trình phát triển dầu khí.

Để tiến hành các hoạt động tìm kiếm thăm dò khai thác dầu khí, Myanmar cho phép nhà đầu tư có thể tham gia thông qua các hình thức: PSC, Hợp đồng bồi thường (PCC), Hợp đồng cải thiện thu hồi dầu (IPR), Thỏa thuận tăng cường thu hồi cho mỏ nhỏ (IPRs) và Thỏa thuận hoạt động lại (Reactivation Agreements). Các điều khoản tài chính của PSC Myanmar được chia thành PSC khu vực trên bờ, PSC khu vực nước nông ngoài khơi và PSC khu vực nước sâu ngoài khơi.

Chính phủ Anh thành lập cơ quan độc lập để quản lý dầu khí

Tại Vương quốc Anh, Chính phủ thành lập cơ quan quản lý về dầu khí để thực hiện hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí đồng thời thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về dầu khí.

Bộ Năng lượng kinh doanh và chiến lược công nghiệp (BEIS) có trách nhiệm thiết lập các chính sách về năng lượng và giảm thiểu biến đổi khí hậu; tham vấn về các vấn đề môi trường để xem xét phê duyệt FDP.

Là cơ quan độc lập thuộc sự quản lý của Chính phủ Anh, cơ quan quản lý về dầu khí (Oil and Gas Authority - OGA) có trách nhiệm cấp phép, điều tiết và quản lý lĩnh vực dầu khí. Luật Dầu khí điều chỉnh cả hoạt động khai thác dầu khí ở Anh (không bao gồm phần lãnh thổ đất liền ở Bắc Ireland) và là cơ sở cho các loại giấy phép được cấp bởi OGA (hoặc bởi Bộ trưởng xứ Wales, đối với dầu và khí trên đất liền ở xứ Wales, hoặc bởi Bộ trưởng Scotland, về dầu khí trên đất liền ở Scotland), cho các chủ thể tham gia tìm kiếm và khai thác dầu khí.

Giấy phép này về bản chất là hợp đồng và các quy định đi kèm theo hợp đồng, được thực hiện như chứng thư và được phép chuyển giao từ Nhà nước cho chủ thể được cấp phép. OGA chỉ cấp giấy phép cho tổ chức có năng lực kỹ thuật và tài chính phù hợp để đóng góp vào chiến lược tối đa hóa thu hồi lợi ích của Anh (MER UK). Các loại giấy phép trong lĩnh vực dầu khí đang được cấp tại Anh gồm: Giấy phép khai thác trên biển; giấy phép khai thác trên đất liền; giấy phép thăm dò đều được cấp bởi OGA và cần có sự đồng ý của OGA đối với việc bán, chuyển nhượng các loại giấy phép này.

Vương quốc Anh sử dụng hợp đồng tô nhượng (hợp đồng được ký với người nước ngoài/tổ chức nước ngoài, trong đó chính phủ nước sở tại cho người nước ngoài/tổ chức nước ngoài hưởng những quyền lợi đặc biệt trong lĩnh vực khai thác thượng nguồn). Thời hạn của giai đoạn thăm dò ban đầu là 4 năm và được chia thành 2 giai đoạn nhỏ (2+2), có thể gia hạn thêm 4 năm. Sau khi FDP được phê duyệt, thời hạn của hợp đồng có thể kéo dài tới 40 năm.

Từ kinh nghiệm quản lý Nhà nước về dầu khí tại 4 quốc gia trên thế giới (Malaysia, Indonesia, Myanmar, Anh) cho thấy, dù được áp dụng theo mô hình khác nhau, song chủ yếu quy trình phê duyệt liên quan đến hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí được thực hiện ở cấp độ của cơ quan quản lý Nhà nước về dầu khí (thường là cơ quan chủ quản thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về dầu khí).

Ngoại trừ Myanmar (với mô hình quản lý Nhà nước "cồng kềnh", thiếu linh hoạt, kém hiệu quả), 3 mô hình còn lại áp dụng ở Malaysia, Indonesia, Vương quốc Anh cho thấy sự phân định rõ vai trò, trách nhiệm trong quản lý, giám sát theo thẩm quyền, trong đó ở mỗi quốc gia vai trò của cơ quan quản lý về dầu khí được thể hiện rất rõ nét (MPM của Malaysia, MoEMR/SKK Migas của Indonesia, OGA của Anh).

Theo Viện Dầu khí Việt Nam (VPI), xu hướng chuyển dịch năng lượng, giá dầu biến động, tài nguyên dầu khí ngày càng hạn chế (chủ yếu tập trung ở khu vực nước sâu xa bờ, cần vốn đầu tư lớn, rủi ro cao)… là các yếu tố chính khiến các quốc gia trên thế giới điều chỉnh mô hình quản lý Nhà nước về dầu khí theo hướng linh hoạt, gia tăng các cơ chế ưu đãi nhằm thu hút đầu tư vào lĩnh vực thăm dò khai thác dầu khí, đặc biệt trong bối cảnh giá dầu biến động và dịch bệnh Covid-19 diễn biến phức tạp. Các cơ chế, chính sách theo hướng có lợi, đảm bảo hài hòa lợi ích của nhà đầu tư và nước chủ nhà trong các điều kiện mới cần được tăng cường xem xét, nghiên cứu áp dụng.

Quản lý Nhà nước về dầu khí phù hợp với tình hình mới

Xu hướng chuyển dịch năng lượng, giá dầu biến động, tài nguyên dầu khí ngày càng hạn chế (chủ yếu tập trung ở khu vực nước sâu xa bờ, cần vốn đầu tư lớn, rủi ro cao)… là các yếu tố chính khiến các quốc gia trên thế giới điều chỉnh mô hình quản lý Nhà nước về dầu khí theo hướng linh hoạt, gia tăng các cơ chế ưu đãi nhằm thu hút đầu tư vào lĩnh vực tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí.

Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/2/2020 của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 đánh giá: "Quy định pháp luật của ngành năng lượng nói chung và từng phân ngành nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu thống nhất, chưa bảo đảm tính tương thích với pháp luật quốc tế. Một số cơ chế, chính sách chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa thúc đẩy việc xây dựng thị trường năng lượng cạnh tranh. Chính sách về đầu tư phát triển, quản lý tài nguyên năng lượng còn thiếu, chưa đồng bộ".

Để thực hiện nhiệm vụ được Bộ Chính trị giao "Đẩy mạnh công tác tìm kiếm, thăm dò nhằm gia tăng trữ lượng và sản lượng khai thác dầu khí tại các khu vực tiềm năng, nước sâu, xa bờ gắn với nhiệm vụ bảo vệ chủ quyền quốc gia trên biển; nâng cao hệ số thu hồi, tận thu các mỏ nhỏ, khối sót cận biên…" (Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/2/2020), các chuyên gia cho rằng cần sớm hoàn thiện hành lang pháp lý cho sự phát triển của ngành Dầu khí. Trong đó, phân biệt rõ chức năng quản lý Nhà nước và chức năng sản xuất kinh doanh; tách bạch các trách nhiệm xã hội với nhiệm vụ bảo toàn vốn, phát triển doanh nghiệp. Luật Dầu khí cần điều chỉnh áp dụng cho toàn bộ chuỗi hoạt động dầu khí và cho phép áp dụng Luật Dầu khí trong trường hợp có sự chưa thống nhất với các luật khác nhằm hạn chế tối đa các vướng mắc do phải áp dụng các luật khác nhau.

Trên cơ sở phân tích mô hình quản lý của các quốc gia trên thế giới, chuyên gia Đoàn Văn Thuần - Trung tâm Nghiên cứu kinh tế và quản lý dầu khí, Viện Dầu khí Việt Nam (VPI) kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét các thay đổi/điều chỉnh trong thẩm quyền phê duyệt của các cơ quan quản lý Nhà nước về dầu khí trong Dự thảo Luật Dầu khí sửa đổi. Cụ thể, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt các quy trình có ảnh hưởng lớn đến quyền "sở hữu Nhà nước đối với tài nguyên dầu khí" như phê duyệt dự thảo Hợp đồng dầu khí; chuyển nhượng quyền lợi tham gia trong Hợp đồng dầu khí; chấm dứt Hợp đồng dầu khí.

Để tăng tính chủ động trong quá trình triển khai và phù hợp với thông lệ dầu khí quốc tế, Thủ tướng Chính phủ xem xét trao quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước về dầu khí (Bộ Công Thương) hoặc công ty dầu khí quốc gia (PVN) phê duyệt: Danh mục các lô dầu khí; kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu; chuyển đổi cam kết công việc; giữ lại diện tích, kéo dài thời gian giữ lại diện tích phát hiện khí; hoàn trả diện tích tìm kiếm thăm dò; mở rộng phạm vi hợp đồng trong trường hợp phát hiện thương mại vượt ra ngoài ranh giới phạm vi hợp đồng đó; báo cáo trữ lượng dầu khí; FDP/FDP điều chỉnh.

Đối với lĩnh vực tìm kiếm thăm dò dầu khí, VPI cho rằng đây là hoạt động rủi ro cao do chủ yếu được thực hiện ở khu vực nước sâu xa bờ (vài km dưới đáy biển), chi phí lớn, điều kiện thi công khó khăn. Trên thế giới, xác suất thành công của các giếng khoan thăm dò ngoài khơi trung bình chỉ khoảng 10-20%. Tuy nhiên, chỉ có tìm kiếm thăm dò mới có thể gia tăng được trữ lượng, đây là cơ sở để có các bước tiếp theo là phát triển mỏ và khai thác dầu khí.

Trong bối cảnh xu hướng chuyển dịch năng lượng, giá dầu biến động, tài nguyên dầu khí ngày càng hạn chế, VPI đề xuất các cơ quan có thẩm quyền xem xét linh hoạt trong việc áp dụng các hình thức hợp đồng dầu khí (ngoài PSC), gia tăng các cơ chế ưu đãi nhằm thu hút đầu tư vào lĩnh vực tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí. Các cơ chế, chính sách theo thông lệ quốc tế, đảm bảo hài hòa lợi ích của nhà đầu tư và nước chủ nhà trong các điều kiện mới cần được khẩn trương xem xét, nghiên cứu áp dụng.