Dân sinh
FicaNâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước về dầu khí (Kỳ 1)
(Dân trí) - Quản lý Nhà nước về dầu khí tại các quốc gia trên thế giới được áp dụng theo các mô hình khác nhau, song chủ yếu quy trình phê duyệt liên quan đến hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí được thực hiện ở cấp độ của cơ quan quản lý Nhà nước.
Thường là cơ quan trực thuộc Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ chủ quản thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về dầu khí.
Mô hình quản lý Nhà nước về dầu khí
Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích mô hình quản lý Nhà nước của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới, Viện Dầu khí Việt Nam (VPI) cho biết quản lý Nhà nước về dầu khí trên thế giới hiện nay được chia thành 4 mô hình chính.
Mô hình thứ nhất, Chính phủ thực hiện chức năng hoạch định, ban hành chính sách về dầu khí. Luật dầu khí trao quyền cho công ty dầu khí quốc gia sở hữu về dầu khí. Mô hình này được áp dụng tại Malaysia, trong đó Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Malaysia (Petronas) thực hiện cả 3 vai trò: Hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí; quản lý Nhà nước về dầu khí; đầu tư trực tiếp vào hoạt động thăm dò khai thác dầu khí tại Malaysia.
Mô hình thứ 2, Chính phủ hoạch định và ban hành chính sách về dầu khí đồng thời thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về dầu khí. Công ty dầu khí quốc gia đóng vai trò độc lập, chỉ thực hiện chức năng của nhà đầu tư. Mô hình này được áp dụng điển hình tại: Na Uy, Indonesia, Algeria và Mexico...
Mô hình thứ 3, Chính phủ hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí đồng thời thực hiện vai trò quản lý Nhà nước về dầu khí. Công ty dầu khí quốc gia vừa tham gia thực hiện vai trò quản lý Nhà nước về dầu khí, vừa đóng vai trò nhà đầu tư/điều hành hoạt động dầu khí. Mô hình này được áp dụng tại Việt Nam, Myanmar, Iran…
Mô hình thứ 4, Chính phủ thành lập cơ quan quản lý về dầu khí để thực hiện hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí đồng thời thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về dầu khí. Mô hình này được áp dụng tại các quốc gia có các công ty dầu khí quốc tế (IOCs) hàng đầu của thế giới như: Mỹ, Anh, Canada…
Mô hình quản lý Nhà nước về dầu khí trên thế giới (Nguồn: VPI).
Công ty dầu khí quốc gia là Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) ký kết hợp đồng dầu khí; quản lý và giám sát việc thực hiện của nhà thầu/người điều hành trong các hợp đồng/dự án thăm dò khai thác dầu khí ở trong nước thông qua việc phê duyệt chương trình công tác và ngân sách hàng năm, kế hoạch/chương trình thẩm lượng, xác lập diện tích phát triển, lịch trình khai thác...
Trong giai đoạn 2016-2020, PVN chỉ ký được 8 hợp đồng dầu khí mới, trong đó chỉ ký được một hợp đồng dầu khí duy nhất với công ty dầu khí nước ngoài là Murphy Oil.
Để thu hút đầu tư vào hoạt động thăm dò khai thác dầu khí, các nước trên thế giới có xu hướng đơn giản hóa các thủ tục nhất là khi tài nguyên dầu khí còn lại có điều kiện thăm dò, khai thác dầu khí ngày càng khó khăn, phức tạp (khu vực nước sâu xa bờ, rủi ro cao), xu hướng chuyển dịch năng lượng (từ năng lượng truyền thống sang các dạng năng lượng mới). Tại một số quốc gia, công ty dầu khí quốc gia cũng có sự điều chỉnh về vai trò để trở thành công ty dầu khí độc lập, thực hiện chức năng chính của nhà đầu tư và không tham gia vào hoạt động quản lý Nhà nước về dầu khí.
Theo TS. Ngô Thường San - Chủ tịch Hội Dầu khí Việt Nam, Luật Dầu khí và các văn bản pháp quy dưới luật cần được rà soát, sửa đổi để phù hợp với hiện trạng kinh tế dầu khí thế giới, tiềm năng dầu khí trong nước, khuyến khích đầu tư nước ngoài tận khai thác các mỏ đang suy giảm, nâng cao hệ số thu hồi dầu, đầu tư phát triển các mỏ cận biên, các khu vực nước sâu, xa bờ.
Đồng quan điểm này, chuyên gia Đoàn Văn Thuần - Trung tâm Nghiên cứu kinh tế và quản lý dầu khí, VPI đề xuất trong quá trình xem xét, sửa đổi/bổ sung Luật Dầu khí hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền cần xem xét để có các thay đổi/điều chỉnh trong phân định về thẩm quyền phê duyệt của các cơ quan quản lý Nhà nước về dầu khí nhằm đơn giản hóa các thủ tục phù hợp với thông lệ dầu khí quốc tế.
Quản lý Nhà nước về thăm dò khai thác dầu khí trên thế giới
Xu hướng chuyển dịch năng lượng, giá dầu biến động, tài nguyên dầu khí ngày càng hạn chế… là các yếu tố chính khiến các quốc gia trên thế giới điều chỉnh mô hình quản lý Nhà nước về dầu khí theo hướng linh hoạt, gia tăng ưu đãi nhằm thu hút đầu tư vào lĩnh vực thăm dò khai thác dầu khí.
Malaysia giao quyền sở hữu tài nguyên dầu khí cho Petronas
Là quốc gia có sản lượng khai thác dầu khí lớn thứ 2 ở Đông Nam Á, việc quản lý nhà nước về dầu khí tại Malaysia đang được áp dụng theo mô hình trong đó chính phủ thực hiện chức năng hoạch định, ban hành chính sách về dầu khí. Thủ tướng Chính phủ Malaysia là cấp quản lý cao nhất quy định và ban hành các vấn đề chính sách liên quan đến năng lượng quốc gia bao gồm có dầu khí. Hội đồng tư vấn dầu khí quốc gia tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ Malaysia về các vấn đề chính sách, lợi ích quốc gia và các vấn đề liên quan đến dầu khí.
Với mô hình quản lý Nhà nước về dầu khí như vậy, công ty dầu khí quốc gia của Malaysia - Petroliam Nasional Berhad (Petronas) được trao quyền thực hiện cả 3 vai trò: Tham gia hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí; quản lý Nhà nước về dầu khí; đầu tư trực tiếp vào hoạt động thăm dò khai thác dầu khí tại Malaysia.
Luật Phát triển Dầu khí (Petroleum Development Act - 1974) trao quyền sở hữu toàn bộ tài nguyên dầu khí của Malaysia cho Petronas. Theo đó, Petronas trực tiếp đầu tư, điều hành hoạt động thăm dò khai thác dầu khí thông qua công ty con (Petronas Carigali) đồng thời Petronas cũng tham gia cùng với Ban Kinh tế kế hoạch (thuộc Văn phòng Thủ tướng) xây dựng các chính sách về dầu khí trong tổng thể các chính sách về năng lượng.
Vai trò quản lý hoạt động dầu khí thượng nguồn của Petronas được thực hiện thông qua đơn vị quản lý dầu khí của Malaysia (Malaysia Petroleum Management - MPM) để quản lý, giám sát mọi vấn đề liên quan từ khi hình thành dự án, lựa chọn nhà thầu, đàm phán ký kết hợp đồng dầu khí cho đến công đoạn triển khai và kết thúc dự án.
Nhà thầu khi muốn tham gia vào hoạt động thăm dò và khai thác dầu khí tại Malaysia, phải xin cấp phép và nhận giấy phép từ Petronas. Petronas thông qua MPM ký kết hợp đồng dầu khí với các công ty dầu khí và chịu trách nhiệm giám sát các hoạt động.
Petronas xây dựng và ban hành Hệ thống quy trình hướng dẫn đối với hoạt động thăm dò khai thác dầu khí (Procedures and guidelines for upstream activities - PPGUA) gồm đầy đủ trình tự, thủ tục liên quan từ khi ký kết hợp đồng dầu khí, tiến hành hoạt động thăm dò, khoan, phát triển mỏ, khai thác dầu khí… Ngoài việc cấp phép (ký kết hợp đồng dầu khí PSC hoặc RSC) cần có sự phê duyệt/chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ, các quy trình liên quan khác được quy định trong PPGUA đều được Petronas phê duyệt (thông qua MPM).
Trong đó, MPM phê duyệt đối với báo cáo đánh giá trữ lượng dầu khí hàng năm và các thay đổi/điều chỉnh trữ lượng dầu khí. PPGUA không có quy định riêng về phê duyệt báo cáo trữ lượng đối với phát hiện dầu khí thương mại được đưa vào phát triển mà được xem xét trong các bước đánh giá (milestone) của quy trình phê duyệt Báo cáo kế hoạch phát triển mỏ (FDP).
MPM tham gia vào toàn bộ quy trình đánh giá và thực hiện FDP gồm: Lập kế hoạch nhằm tối ưu hóa khu vực phát triển/tiến độ; nghiên cứu FDP (G&G, mô hình tầng chứa, phương án phát triển, thiết kế kỹ thuật tổng thể); phê duyệt và thực hiện FDP.
MPM thành lập Hội đồng đánh giá kỹ thuật (TRC) và Hội đồng đánh giá thực hiện (ERC) đóng vai trò tư vấn kỹ thuật cho Petronas trong quá trình đánh giá FDP. FDP cuối cùng được MPM phê duyệt sau khi nhận được chứng thực của các bên tham gia trong hợp đồng/dự án.
Từ năm 1976, Malaysia áp dụng hình thức hợp đồng chia sản phẩm trong hoạt động TDKT dầu khí và luôn có sự thay đổi linh hoạt để phù hợp với các điều kiện đặc thù về tài nguyên dầu khí (áp dụng PSC R/C với các mỏ có chi phí cao/rủi ro cao, RSC đối với các mỏ dầu khí cận biên, các điều khoản PSC riêng đối với khu vực nước sâu, khu vực có nhiệt độ cao/áp suất cao). Đối với các mỏ dầu khí có quy mô nhỏ (có trữ lượng dưới 15 triệu thùng dầu), từ năm 2019, Petronas đã và đang nghiên cứu mẫu PSC mới (SFA PSC) theo hướng đơn giản hóa các thủ tục, ở giai đoạn tiền phát triển, FDP được Petronas xem xét một lần thay vì 5 bước đánh giá như các dự án thông thường trước khi có FDP chính thức.
Với cơ chế quản lý Nhà nước đồng bộ và hiệu quả, Petronas vượt qua "cú sốc" giá dầu và đạt kết quả khả quan trong lĩnh vực thượng nguồn vào năm 2020 (Nguồn: Petronas).
Indonesia cho phép NOC thành công ty dầu khí độc lập
Có phát hiện dầu đầu tiên ở Bắc Sumatra vào năm 1885, việc quản lý Nhà nước về dầu khí ở Indonesia được áp dụng theo mô hình trong đó chính phủ hoạch định và ban hành chính sách về dầu khí đồng thời thực hiện chức năng quản lý nhà nước về dầu khí; công ty dầu khí quốc gia (NOC) đóng vai trò độc lập, chỉ thực hiện chức năng của nhà đầu tư.
Tại Indonesia, Tổng cục Dầu khí (DGOG) là cơ quan thuộc Bộ Năng lượng và Tài nguyên Khoáng sản (MoEMR) chịu trách nhiệm xây dựng và ban hành các chính sách về năng lượng.
Trước đây, Công ty Dầu khí Quốc gia Indonesia (Pertamina) giữ vai trò độc quyền trong hoạt động thăm dò khai thác, vận chuyển, phân phối và bán sản phẩm dầu khí tại Indonesia. Từ năm 2001, Pertamina được chuyển đổi thành công ty dầu khí độc lập. Chính phủ Indonesia thành lập BPMIGAS (2002) và sau đó đến năm 2013 được thay thế bằng SKK Migas (đơn vị thuộc MoEMR) để quản lý nhà nước về dầu khí. Các quyền và nghĩa vụ của Pertamina phát sinh từ các hợp đồng, thay mặt cho Chính phủ, được chuyển giao cho SKK Migas. SKK Migas báo cáo trực tiếp Tổng thống và được giám sát bởi Ủy ban bao gồm Bộ trưởng MoEMR và các lãnh đạo cấp cao trong cơ quan Chính phủ.
SKK Migas tư vấn cho MoEMR các vấn đề: Chuẩn bị và đưa ra danh sách các khu vực diện tích hợp đồng và các hợp đồng hợp tác chung; đánh giá các kế hoạch phát triển mỏ đầu tiên trong diện tích hợp đồng nhất định và đệ trình MoEMR phê duyệt; phê duyệt các kế hoạch phát triển mỏ; phê duyệt chương trình công tác và ngân sách; báo cáo MoEMR và giám sát việc thực hiện các hợp đồng hợp tác chung.
Quyền thăm dò khai thác chỉ có thể thực hiện được thông qua thỏa thuận/hợp đồng hợp tác giữa chính phủ (thông qua SKK Migas) và nhà thầu. Hợp đồng hợp tác có thể được trao bằng đấu thầu hoặc chào hàng trực tiếp (direct offer). Tuy nhiên các diện tích hợp đồng mới chủ yếu được thực hiện thông qua đấu thầu theo quy định của MoEMR. Hình thức chào hàng trực tiếp được áp dụng trong một số trường hợp trong đó có áp dụng đối với các hợp đồng dầu khí đã hết hạn hoặc được nhà thầu hoàn trả (các hợp đồng này có thể được quản lý bởi Pertamina, nhà thầu hiện tại hoặc điều hành chung giữa nhà thầu theo PSC và Pertamina).
Indonesia cho phép các nhà đầu tư lựa chọn giữa 2 loại hợp đồng chia sản phẩm: PSC thu hồi chi phí và PSC chia gộp (Gross split PSC), đều được cấp phép trong 30 năm và có thể gia hạn lên đến 20 năm. Tuy nhiên, Indonesia không cho phép chuyển nhượng quyền lợi tham gia trong PSC cho bên thứ 3 và thay đổi nhà điều hành trong thời gian 3 năm đầu tiên của giai đoạn thăm dò. Việc MoEMR cho phép lựa chọn thay đổi cấu trúc PSC từ "thu hồi chi phí" sang "chia gộp" (với nhiều lựa chọn), cho thấy cơ quan này linh hoạt điều chỉnh các điều khoản của PSC để thu hút đầu tư.
Nhà thầu được yêu cầu thông báo cho Chính phủ và SKK Migas bất kỳ phát hiện nào về dầu khí trong diện tích hợp đồng. Sau khi thông báo được SKK Migas chấp thuận, nhà thầu sẽ trình Kế hoạch phát triển mỏ (Plan of Development - POD) ngay khi có thể (trong thời hạn không quá 3 năm). POD đầu tiên sẽ được MEMR phê duyệt dựa trên ý kiến của SKK Migas sau khi có tham khảo ý kiến của chính quyền khu vực có liên quan. Các POD tiếp theo sẽ được phê duyệt bởi SKK Migas.
Sau khi POD liên quan được phê duyệt, nhà thầu được yêu cầu bắt đầu hoạt động dầu khí trong vòng 5 năm kể từ khi kết thúc giai đoạn thăm dò, nếu không thực hiện được thì PSC sẽ chấm dứt hiệu lực.
Nhà thầu sẽ trình Chính phủ (SKK Migas hoặc MoEMR) báo cáo trữ lượng dầu khí hàng năm gồm trữ lượng dầu khí xác minh, có khả năng và có thể. Đối với trữ lượng dầu khí xác minh, khi có phát hiện dầu khí thương mại, nhà thầu được yêu cầu chuẩn bị và trình POD cho SKK Migas và MoEMR.
