Ai là người đứng đầu cơ sở giáo dục đại học công lập?

Cơ chế một người đứng đầu này thực sự không phù hợp với xu hướng tự chủ quản trị giáo dục đại học (GDĐH) dựa trên khối tài sản thuộc sở hữu công, để phục vụ lợi ích cộng đồng nhưng không cần phải có sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước.

Cơ chế này cũng sẽ làm cho hệ thống quản trị GDĐH của Việt Nam có khoảng cách xa hơn với cơ chế tự chủ quản trị GDĐH của các nước phát triển.

Một số quy định liên quan đến "người đứng đầu" cơ sở GDĐH công lập trong Luật GDĐH

Hội đồng trường (HĐT) của trường đại học công lập là tổ chức quản trị, thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan; có trách nhiệm và quyền hạn trong việc: Quyết định về chiến lược phát triển trường và kế hoạch hằng năm; Ban hành quy chế tổ chức và hoạt động, quy chế tài chính, quy chế dân chủ ở cơ sở của trường đại học; Quyết định phương hướng tuyển sinh, đào tạo, chính sách bảo đảm chất lượng giáo dục đại học;

Quyết định về cơ cấu tổ chức, cơ cấu lao động, thành lập, sáp nhập, chia, tách, giải thể các đơn vị; Ban hành danh mục vị trí việc làm, tiêu chuẩn và điều kiện làm việc của từng vị trí; Quy định về tuyển dụng, sử dụng, quản lý CBGV; Quyết định và trình cơ quan quản lý có thẩm quyền ra quyết định công nhận, bãi nhiệm, miễn nhiệm hiệu trưởng; bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm phó hiệu trưởng, kế toán trưởng; tổ chức đánh giá hiệu quả hoạt động, lấy phiếu tín nhiệm đối với chủ tịch HĐT, hiệu trưởng;

Quyết định chính sách, chủ trương đầu tư phát triển, chính sách học phí, phê duyệt kế hoạch tài chính, thông qua báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán kinh phí hàng năm; Quyết định chính sách tiền lương của chức danh lãnh đạo trong đó có hiệu trưởng… (Điều 16).

Chủ tịch HĐT do HĐT bầu và được cơ quan quản lý có thẩm quyền ra quyết định công nhận; có trách nhiệm và quyền hạn: chỉ đạo, tổ chức thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn nêu trên của HĐT; chỉ đạo tổ chức, chủ trì các cuộc họp, ký văn bản thuộc thẩm quyền của HĐT … được hưởng phụ cấp chức vụ cao nhất trong danh mục phụ cấp chức vụ của trường đại học (Điều 16).

Thành viên hội đồng đại học bao gồm… chủ tịch HĐT của đơn vị thành viên (nếu có) hoặc người đứng đầu đơn vị thành viên trong trường hợp đơn vị không có HĐT (Điều 18).

Hiệu trưởng cơ sở GDĐH công lập do HĐT quyết định và được cơ quan quản lý có thẩm quyền công nhận; là người chịu trách nhiệm quản lý, điều hành các hoạt động của cơ sở GDĐH theo quy định của pháp luật, quy chế tổ chức và hoạt động của cơ sở GDĐH; là người đại diện theo pháp luật và là chủ tài khoản của cơ sở GDĐH (Điều 20).

5 vấn đề lưu ý

Thứ nhất, trong lĩnh vực quản trị trường đại học, HĐT (trong đó có đại diện cơ quan Nhà nước đang quản lý trực tiếp trường) là cơ quan có thẩm quyền cao nhất, có quyền quyết định các vấn đề lớn của cơ sở GDĐH và ban hành các quy định nội bộ quan trọng của Nhà trường; có quyền quyết định cơ cấu tổ chức, nhân sự hiệu trưởng, bổ nhiệm phó hiệu trưởng, kế toán trưởng; quyết định chính sách tiền lương đối với hiệu trưởng và các chức danh quản lý trường, đánh giá hiệu quả hoạt động của hiệu trưởng…

Thứ hai, chủ tịch HĐT là người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền cao nhất đó, được hưởng phụ cấp chức vụ cao nhất trong trường. Trong trường hợp tham gia vào hội đồng đại học, chủ tịch HĐT của trường thành viên được tham gia như người đứng đầu của đơn vị thành viên.

Thứ ba, trong lĩnh vực quản lý và điều hành các công việc hành chính trong trường, Hiệu trưởng là người đứng đầu bộ máy hành chính của trường, là chủ tài khoản, đại diện cho pháp nhân nhà trường trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân khác. Đây cũng là vị trí quan trọng của trường đại học và có trọng trách rất lớn.

Tuy nhiên, nhân sự hiệu trưởng, nhiệm kỳ hoặc thời gian bổ nhiệm của hiệu trưởng do HĐT quyết định trong phạm vi nhiệm kỳ của HĐT. Quy định này nhằm kiến tạo, mở đường cho cơ chế thuê hiệu trưởng có thể dần được thực hiện như ở đa số các nước phát triển hiện nay.

Thứ tư, để thực hiện tự chủ đại học trên cơ sở khối tài sản công, Nhà nước trao quyền tự chủ, quyền quyết định các vấn đề lớn của Trường cho HĐT, thiết chế tập thể (bao gồm đại diện của cơ quan quản lý Nhà nước; đại diện cho giới trí thức, giới sử dụng lao động xã hội và cựu sinh viên; đại diện cho lãnh đạo, giảng viên, các viên chức khác và người học trong trường), không trao quyền cho một cá nhân đứng đầu nhà trường.

Vì vậy, Luật GDĐH không xác định cá nhân nào là người đứng đầu nhà trường; cũng không quy định thẩm quyền cá nhân cho chủ tịch HĐT để phù hợp với cơ chế tự chủ đại học trên cơ sở khối tài sản công thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, HĐT được giao thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu.

Về việc này, khi Quốc hội thảo luận để thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật GDĐH tại Kỳ họp cuối năm 2018, GS. TSKH. Nguyễn Thiện Nhân (nguyên PTTgCP, Bộ trưởng Bộ GDĐT) đã yêu cầu làm rõ chủ sở hữu đối với cơ sở GDĐH; quyền của chủ sở hữu trong các vấn đề về tổ chức, nhân sự, kiểm tra giám sát và xử lý vi phạm trong các cơ sở GDĐH thuộc sở hữu của mình; yêu cầu bầu chủ tịch hội đồng trường vừa thể hiện được quyền tự chủ, dân chủ trong trường, vừa đảm bảo quyền của cơ quan quản lý và chủ sở hữu…

Trên cơ sở đó, HĐT là thiết chế đại diện cho quyền tự chủ và tiếp nhận quyền tự chủ đại học; làm cho cơ sở GDĐH không giống với các cơ quan sự nghiệp công lập khác và tiếp cận thông lệ quản trị đại học của các nước phát triển.

Thứ năm, về tính chất của vị trí công tác, cả chủ tịch HĐT và hiệu trưởng trường công lập đều là những viên chức giữ vị trí trọng yếu; phải chịu trách nhiệm trước cơ quan quản lý trực tiếp; cho nên cả hai vị trí này phải được cơ quan quản lý có thẩm quyền công nhận.

Quyền và trách nhiệm của chủ tịch HĐT và hiệu trưởng chỉ có hiệu lực sau khi có quyết định công nhận này. Quyết định công nhận này khác quyết định bổ nhiệm ở chỗ nhà trường được trao quyền tự chủ trong việc chuẩn bị và lựa chọn nhân sự (cơ quan Nhà nước chỉ kiểm tra hồ sơ về điều kiện nhân sự, và quy trình thực hiện, không can thiệp vào nhân sự cụ thể).

Tuy nhiên, quyết định công nhận này tương đương quyết định bổ nhiệm viên chức quản lý khi nó làm phát sinh nhiệm vụ, quyền hạn của viên chức quản lý. Vì vậy, ngoại trừ thủ tục riêng thì chúng ta có thể xác định cơ quan công nhận là cơ quan có thẩm quyền bổ nhiệm các vị trí viên chức quản lý này.

Một số quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của "người đứng đầu" trong pháp luật về viên chức và nguyên tắc xác định chủ thể thực hiện trong cơ sở GDĐH

Luật Viên chức hiện hành có 35 lần và Nghị định 115/2020/NĐ-CP có 124 lần quy định liên quan đến nhiệm vụ quyền hạn của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập.

Các nội dung này chủ yếu quy định về chế độ viên chức; quyền, nghĩa vụ của viên chức; tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức và bổ nhiệm viên chức quản lý… không quy định về quyền quản trị đơn vị sự nghiệp công lập. Vì vậy, nếu đối chiếu với các quy định tương đồng trong Luật GDĐH (tuyển dụng, sử dụng, quản lý viên chức và bổ nhiệm viên chức quản lý trong cơ sở GDĐH) thì hầu hết các quy định đối với "người đứng đầu" đơn vị sự nghiệp công lập của hệ thống Luật viên chức đều thuộc lĩnh vực quản lý, điều hành các hoạt động cơ sở GDĐH của hiệu trưởng.

Có một số ít quy định đối với "người đứng đầu" đơn vị sự nghiệp công lập của hệ thống Luật Viên chức thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐT như: Quyết định nhân sự hiệu trưởng, bổ nhiệm phó hiệu trưởng, kế toán trưởng,…

Trường đại học công là đơn vị sự nghiệp công lập, vừa phải thực hiện hệ thống Luật Viên chức (Luật chung quy định về chế độ viên chức đối với mọi cơ quan hành chính sự nghiệp) vừa phải thực hiện hệ thống Luật GDĐH (Luật chuyên ngành về GDĐH).

Khi Luật GDĐH không quy định về "người đứng đầu" cơ sở GDĐH thì tùy từng quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của "người đứng đầu" trong hệ thống Luật Viên chức, đối chiếu với quy định cụ thể của Luật GDĐH về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐT, chủ tịch HĐT, hiệu trưởng để xác định chủ thể nào thực hiện nhiệm vụ của "người đứng đầu" được quy định trong hệ thống Luật Viên chức.

Ví dụ: Luật Viên chức quy định "Thẩm quyền bổ nhiệm viên chức giữ chức vụ quản lý do người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập quyết định hoặc đề nghị cấp có thẩm quyền quyết định theo phân cấp quản lý" (Điều 37), cần đối chiếu với Luật GDĐH để xác định: Ngoài hiệu trưởng do HĐT trường quyết định nhân sự và cơ quan quản lý trực tiếp ra quyết định công nhận thì "Người đứng đầu" có thẩm quyền bổ nhiệm phó hiệu trưởng, kế toán trưởng và một số chức danh quản lý khác (nếu được Quy chế tổ chức và hoạt động của cơ sở GDĐH quy định) là HĐT.

Trong đó, chủ tịch HĐT là người chỉ đạo, tổ chức thực hiện quy trình và ký quyết định. "Người đứng đầu" có thẩm có thẩm quyền bổ nhiệm các chức danh quản lý khác trong cơ sở GDĐH là hiệu trưởng.

Với nguyên tắc đó, có thể xác định được thẩm quyền của chủ thể cụ thể khi thực hiện một số quy định đối  với "người đứng đầu" cơ sở GDĐH trong việc thực hiện quyền tự chủ thuộc lĩnh vực đầu tư, đấu thầu…

Một số lưu ý và khuyến nghị về sử dụng thuật ngữ, sử dụng chế định "người đứng đầu" cơ sở GDĐH

Thứ nhất, trong điều kiện tự chủ đại học, thẩm quyền của các chủ thể nêu trên (HĐT, chủ tịch HĐT và hiệu trưởng cơ sở GDĐH) trước hết phụ thuộc vào các quy định của pháp luật nhưng một số lĩnh vực còn phụ thuộc vào quy định của quy chế tổ chức và hoạt động của cơ sở GDĐH.

Luật GDĐH hiện hành đã trao quyền tự chủ cho các cơ sở GDĐH được quyết định khá nhiều nội dung trong quy chế tổ chức hoạt động của các trường; trong đó có cả việc "Phân định trách nhiệm và quyền hạn khác giữa hội đồng trường và hiệu trưởng trường đại học" (điểm e khoản 6 Điều 16). Quy chế này do hiệu trưởng tổ chức soạn thảo và HĐT ban hành.

Nếu tiếp tục thực hiện tự chủ đại học theo thông lệ của các nước phát triển để phát huy nội lực của các trường, phát huy trí sáng tạo và hiệu quả làm việc của đội ngũ trí thức… thì pháp luật ngày càng cần mở rộng những vấn đề trường đại học được quyền quyết định, phù hợp với năng lực tự chủ của các trường, phù hợp với năng lực quản lý vĩ mô và khả năng kiến tạo của Nhà nước. Trình độ quản lý Nhà nước càng cao thì tự chủ đại học sẽ ngày càng được mở rộng.

Thứ hai, nên coi hiệu trưởng là "người đứng đầu bộ máy hành chính" của trường đại học, không nên coi hiệu trưởng là "người đứng đầu trường đại học". 

Điều này tương tự như Luật tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, chỉ quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh là người đứng đầu Ủy ban nhân dân tỉnh nhưng không phải Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh là người đứng đầu một tỉnh.

Bởi vì, theo Luật GDĐH, trong trường đại học công lập, HĐT mới là tổ chức quản trị, thực hiện quyền đại diện của chủ sở hữu và các bên có lợi ích liên quan, là thiết chế chủ yếu để tiếp nhận, thực hiện và triển khai quyền tự chủ đại học, trên cơ sở sở khối tài sản công, để phục vụ lợi ích công. HĐT có quyền quyết định nhân sự hiệu trưởng, thu nhập và thời gian giữ vị trí của một hiệu trưởng cụ thể,…

Thứ ba, khi thực hiện các quy định về nhiệm vụ quyền hạn đối với "người đứng đầu" đơn vị sự nghiệp công lập thì cần đối chiếu với Luật GDĐH để xác định thẩm quyền của HĐT hay của hiệu trưởng.

Nếu vấn đề thuộc về lĩnh vực định hướng phát triển, xây dựng kế hoạch, quy chế quy định nội bộ, quyết định các vấn đề lớn như cơ cấu tổ chức, phương hướng hoạt động, tiêu chuẩn, chính sách, đầu tư tài chính, sử dụng tài sản công; bổ nhiệm phó hiệu trưởng, kế toán trưởng… thì thuộc thẩm quyền của HĐT.

Nếu vấn đề thuộc lĩnh vực triển khai thực hiện các hoạt động chuyên môn, tuyển chọn, quản lý, sử dụng, đánh giá viên chức; bổ nhiệm các chức danh mà quy chế nội bộ quy định thuộc quyền của hiệu trưởng; tổ chức thực hiện các quy định cụ thể của pháp luật và quy chế nội bộ của trường thì thuộc thẩm quyền của hiệu trưởng.

Trong thực tế hoạt động của cơ sở GDĐH, có thể sẽ không tránh khỏi tình trạng có vấn đề phát sinh mà chưa được luật nào quy định, chưa được quy chế nội bộ quy định thì cũng theo nguyên tắc chung của Luật GDĐH (nêu trên) để xác định thẩm quyền quyết định thuộc HĐT hay hiệu trưởng.

Thứ tư, đối với những vấn đề vừa được Luật GDĐH quy định, vừa được pháp luật về viên chức (hoặc pháp luật tài chính, đầu tư, xây dựng…) quy định thì trường đại học cần tổng hợp tất cả các quy định của các lĩnh vực pháp luật có liên quan để thực hiện đầy đủ.

Việc này cũng đã được quy định trong Luật GDĐH: Quy chế tổ chức và hoạt động của trường đại học công lập quy định về… thủ tục HĐT quyết định nhân sự hiệu trưởng trường đại học, việc quyết định chức danh quản lý khác của trường đại học trong quy trình bổ nhiệm nhân sự (khoản 6 Điều 16).

Ví dụ, đối với việc bổ nhiệm hiệu trưởng, phó hiệu trưởng, kế toán trưởng phải thực hiện quy trình 5 bước trong Nghị định số 115/2020/NĐ-CP để lựa chọn nhân sự đưa ra HĐT quyết định.

HĐT có quyền quyết định các nhân sự này nên nếu nhân sự giới thiệu ra HĐT mà không được HĐT chấp nhận (từ 50% phiếu trở xuống) thì phải thực hiện quy trình giới thiệu lại. Riêng nhân sự hiệu trưởng sau khi được HĐT lựa chọn (đạt số phiếu đồng ý của HĐT) còn phải được cơ quan quản lý có thẩm quyền ra quyết định công nhận.

Nếu quy định của Luật GDĐH và hệ thống pháp luật viên chức (hoặc hệ thống luật tài chính, đầu tư, xây dựng…) về cùng một vấn đề lại có sự khác nhau thì lựa chọn quy định của văn bản có hiệu lực cao hơn hoặc lựa chọn quy định của văn bản ban hành sau nếu cùng cấp độ hiệu lực.

Thứ năm, thẩm quyền bổ nhiệm/công nhận viên chức quản lý đã được pháp luật hoặc quy chế nội bộ của cơ sở GDĐH quy định cho từng vị trí hoặc từng loại vị trí quản lý. Thẩm quyền này còn là cơ sở để xác lập thẩm quyền cho nhiều vấn đề liên quan khác như cho chủ trương bổ nhiệm, giao quyền, giao phụ trách; quản lý, điều động, đánh giá, kỷ luật viên chức ở các vị trí này…

Ví dụ, vị trí hiệu trưởng, chủ tịch HĐT phải được cơ quan quản lý trực tiếp công nhận thì việc giao quyền hiệu trưởng, quyền chủ tịch HĐT, giao phó hiệu trưởng thực hiện quyền hiệu trưởng - phó hiệu trưởng phụ trách đều phải được cơ quan quản lý trực tiếp công nhận theo quy định đối với vị trí này. Về điều này, Nghị định số 115/2020/NĐ-CP đã quy định: Trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập chưa kiện toàn người đứng đầu, căn cứ yêu cầu nhiệm vụ, cấp có thẩm quyền bổ nhiệm xem xét, quyết định và chịu trách nhiệm việc giao quyền hoặc giao phụ trách đơn vị sự nghiệp công lập cho đến khi bổ nhiệm người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập (khoản 3 Điều 47).

Như trên đã phân tích, HĐT chỉ thực hiện quyền tự chủ về việc lựa chọn nhân sự, còn quyết định công nhận hiệu trưởng, chủ tịch HĐT mới làm phát sinh nhiệm vụ và quyền hạn của các vị trí này nên về bản chất, đó là quyết định bổ nhiệm. Vì vậy, việc giao quyền, giao phụ trách đối với hai chức danh nêu trên cũng phải được cơ quan quản lý trực tiếp công nhận thì mới phát sinh quyền của người được giao phụ trách.

Nghị định số 157/2007/NĐ-CP về chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước cũng quy định: Người được giao quyền đứng đầu hoặc phụ trách cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước cũng phải thực hiện chế độ trách nhiệm như người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước (Điều 5). Vì vậy, không thể có việc người chưa được cơ quan có thẩm quyền công nhận lại được thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn ở vị trí mà pháp luật quy định phải có sự công nhận của cơ quan có thẩm quyền.

Về việc cho chủ trương bổ nhiệm, đánh giá viên chức, xử lý kỷ luật đối với viên chức thì các văn bản trong hệ thống pháp luật viên chức đều quy định người có thẩm quyền bổ nhiệm có thẩm quyền cho chủ trương bổ nhiệm, đánh giá và có quyền xử lý kỷ luật đối với viên chức quản lý thuộc thẩm quyền. Đối với chủ tịch HĐT và hiệu trưởng thì thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý trực tiếp, trừ trường hợp cơ quan quản lý trực tiếp ủy quyền cho HĐT.

Tóm lại, với đặc thù của tự chủ đại học và các vấn đề đã được phân tích ở trên, khi triển khai thực hiện Luật GDĐH, các cơ quan quản lý và cơ sở GDĐH công lập cần thoát ly tư duy của giai đoạn trước đây (coi trường đại học là đơn vị sự nghiệp công thuần túy) để hiểu đúng bản chất của các thiết chế nêu trên, trong bối cảnh của cơ chế mới về tự chủ quản trị đại học vừa được kiến tạo.

Nếu hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện để giải quyết vấn đề phát sinh thì cần sửa theo hướng hoàn thiện cơ chế mới về tự chủ quản trị đại học để tốt hơn, tiến gần tới thông lệ quốc tế hơn; không nên quay lại tìm và sửa các quy định hiện hành để chỉ ra một "người đứng đầu cơ sở GDĐH công lập".

Nếu thực hiện cơ chế một người đứng đầu cơ sở GDĐH công lập thì sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến chủ trương tự chủ đại hoc đang được bước đầu được triển khai hiệu quả. Cơ chế này thực sự không phù hợp với xu hướng tự chủ quản trị GDĐH dựa trên khối tài sản thuộc sở hữu công, để phục vụ lợi ích cộng đồng nhưng không cần phải có sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước. Cơ chế này cũng sẽ làm cho hệ thống quản trị GDĐH của Việt Nam có khoảng cách xa hơn với cơ chế tự chủ quản trị GDĐH của các nước phát triển.